1. Qual a definição de Acordo de Cooperação?
Segundo a CONCLUSÃO DEPCONSU/PGF/AGU N. 54/2013, acordo de cooperação é o instrumento jurídico hábil para a formalização, entre órgãos e/ou entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas, com ou sem fins lucrativos, de interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes.
O Decreto 11.531/2023, definiu acordo de cooperação técnica como instrumento de cooperação para a execução de ações de interesse recíproco e em regime de mútua colaboração, a título gratuito, sem transferência de recursos ou doação de bens, no qual o objeto e as condições da cooperação são ajustados de comum acordo entre as partes.
O citado decreto também criou a espécie acordo de adesão, assim o definindo: instrumento de cooperação para a execução de ações de interesse recíproco e em mútua colaboração, a título gratuito, sem transferência de recursos ou doação de bens, no qual o objeto e as condições da cooperação são previamente estabelecidos por órgão ou por entidade da administração pública federal.
Exemplos de acordos de cooperação são aqueles firmados para execução de projeto de extensão ou pesquisa, acordos para cessão de servidor para colaboração em outra entidade para execução de projeto, acordos firmados com entidades educacionais internacionais para co-tutela e os acordos firmados para viabilização de Residência ou Ensino Prático.
2. Qual legislação é aplicável aos Acordos de Cooperação?
Para os acordos de cooperação celebrados entre entes órgão e entidades da administração pública federal, estadual, distrital e municipal, com serviços autônomos e com consórcios públicos, aplicam-se a Lei 14.133/2021, o Decreto 11.531/2023 e a Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021, a qual estabelece normas complementares para a celebração de acordos de cooperação técnica e acordos de adesão de que tratam os arts. 25 e 25 do Decreto 11.531/2023.
Já para acordos de cooperação celebrados entre a UFJF e entidades privadas, aplicam-se as disposições da Lei 13.019/2014 e do Decreto 8.726/2016, conforme dispõe o art. 2º da Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021:
Art. 2º. Esta Portaria não se aplica às Organizações da Sociedade Civil (OSC), as quais deverão observar as disposições da Lei n. 13.019, de 31 de julho de 2014, e do Decreto n. 8.726, de 27 de abril de 2016.
Parágrafo único. Não se aplicam as disposições desta Portaria às hipóteses de parcerias regidas por legislação especial.
O Decreto n.º 11.948/2024, alterou a redação do art. 6º do Decreto 8726/2016, o qual informava quais dispositivos deste último se aplicavam aos acordos de cooperação com OSC, substituindo pela seguinte:
Art. 6º As normas complementares necessárias à execução do disposto no art. 5º serão editadas pelo titular da Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. (Redação dada pelo Decreto nº 11.948, de 2024)
Até essa última atualização não temos conhecimento que tenham sido editadas tais normas.
3. O que é preciso para celebrar um Acordo de Cooperação?
A CONCLUSÃO DEPCONSU 54/2013, III, já informava o que a celebração de acordo de cooperação deve ser precedida de adequada instrução processual, que deve necessariamente conter plano de trabalho que contemple as informações elencadas nos incisos I, II, III e VI, do parágrafo 1º do art. 116 da Lei 8.666/1993 e nos incisos I a IV do art. 25 do Decreto n. 8726/2016 – o qual constará obrigatoriamente como anexo do ajuste, integrando-o de forma indissociável, bem como de análise técnica prévia e consistente, referente às razões de sua propositura, aos seus objetivos, à viabilidade de sua execução e a sua adequação à missão institucional dos órgãos e/ou entidades públicas ou privadas envolvidas, além da pertinências das obrigações estabelecidas e dos meios que serão utilizados para fiscalizar e avaliar a sua execução, esclarecendo, inclusive, o motivo pelo qual a Administração deixou de atender a algum dos requisitos estabelecidos no art. 116, §1º, da Lei n. 8.666/1993, no art. 35, V, da Lei 13.019/2014 e/ou no art. 25 do Decreto n. 8726/2016, se for o caso.
Com a revogação da Lei 8666/93 e edição da Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021, os requisitos do Plano de Trabalho para acordos de cooperação celebrados com entidades públicas passaram a ser previstos no art. 6º da mesma.
Conforme citada portaria, a celebração do acordo de cooperação técnica e seus respectivos aditamentos será motivada e poderá ocorrer por iniciativa dos órgãos e entidades da administração pública federal ou, diretamente, dos partícipes interessados mediante comunicação ao órgão ou entidade responsável.
São requisitos para celebração do acordo de cooperação técnica, segundo art. 5º, da Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021:
I – plano de trabalho aprovado;
II – comprovação da legitimidade do representante legal dos partícipes para a assinatura do ACT;
III – regularidade de inscrição e de situação cadastral ativa no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica – CNPJ do partícipe, e
IV – análise e manifestação conclusiva pelos setores técnico e jurídico dos órgãos ou entidades partícipes.
Com base na legislação aplicável, o processo de celebração de acordo foi desenhado pela Coordenação de Convênios de forma a instruí-lo com o mínimo necessário para atender a legislação pertinente. Apresentamos abaixo um passo a passo simplificado para a celebração de acordo de cooperação:
Passo 1: O(a) coordenador(a) do projeto deverá abrir o processo no SEI (tipo do processo: “CONVÊNIOS 02: Acordo de Cooperação”), inserir, preencher e assinar os seguintes formulários:
- CONVÊNIOS 01: Plano de Trabalho – Acordo de Coop.;
- CONVÊNIOS 02: Formulário de Composição de Equipe*;
- CONVÊNIOS 03: Planilha de Recursos – Acordo de Coop;
- Carta de anuência (conforme modelo): DOCUMENTO EM PDF (documento externo);
- Comprovação de legitimidade do representante legal do partícipe para assinar o acordo de cooperação: DOCUMENTO EM PDF (documento externo);
- Comprovante de regularidade de inscrição e de situação cadastral ativa no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ do partícipe: DOCUMENTO EM PDF (documento externo);
- CONVÊNIOS 04: Solicitação de Mérito Acadêmico.
*O formulário de composição de equipe também deverá ser assinado pela Chefia do Departamento, autorizando a participação dos servidores, para isso, basta colocá-lo em bloco de assinatura aberto para o Departamento.
Para o caso específico de acordos com instituições privadas sem fins lucrativos, anexar também:
- Estatuto Social da entidade privada: DOCUMENTO EM PDF (documento externo)**;
- Declaração de que não se enquadra nas vedações do art. 39 da Lei 13019/2014 (conforme modelo): DOCUMENTO EM PDF (documento externo).
** Em razão da necessidade de se verificar o atendimento ao disposto no art. 33, §1º da Lei 13019/2014, o qual disciplina que para a celebração de acordos de cooperação só será exigido que as organizações da sociedade civil sejam regidas por normas de organização interna que prevejam objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social.
Passo 2: O processo deverá ser encaminhado à pró-reitoria competente (no caso dos projetos de extensão será a PROEX, nos de pesquisa, a PROPP etc), que anexará ao processo o formulário “CONVÊNIOS 05: Manifestação de Mérito Acadêmico” assinado e devolverá o processo ao(à) coordenador(a) do projeto.
Passo 3: Após a devolução, o(a) coordenador(a) deverá anexar o formulário CONVÊNIOS 06: Solicitação de Acordo de Cooperação e encaminhar o processo à Coordenação de Convênios (COORD-CONVÊNIOS).
A partir de então, todos os trâmites (emissão de parecer técnico, elaboração de minuta, encaminhamento para parecer jurídico, assinatura e publicação) serão realizados pela Coordenação de Convênios, com a coordenação do projeto podendo ser acionada por e-mail, caso seja necessário algum esclarecimento adicional.
4. Para que serve a Carta de Anuência?
A carta de anuência é uma declaração na qual a instituição parceira manifesta o interesse em firmar o instrumento.
Essa manifestação de interesse resguarda que não haja toda a movimentação da máquina pública e, ao final, seja frustrada a celebração do instrumento.
A carta de anuência deve conter a qualificação completa do parceiro externo (nome, CNPJ, natureza jurídica, endereço, nome do representante legal, CPF do representante legal, e-mail do representante legal), pois é com os dados informados na carta de anuência que será confeccionada a minuta do instrumento.
A carta de anuência, em razão de conter dados pessoais, deverá ser incluída como documento restrito (informações pessoais) ao processo.
A Coordenação de Convênios disponibiliza modelo de carta de anuência na Base de Conhecimento do SEI/UFJF e em seu site em PROCESSOS E MODELOS.
5. Quem pode assinar a Carta de Anuência?
A carta de anuência deverá ser assinada pelo representante legal da instituição parceira, devendo constar do processo comprovação de sua legitimidade (portaria de nomeação, ata de posse etc)
Caso o representante legal não seja o dirigente máximo, será necessário juntar ao processo a delegação de competência (portaria de delegação, no caso de entidade pública, ou procuração, no caso de entidade privada), pois, somente assim, haverá segurança jurídica de que quem está assinando o documento tem poderes para anuir acerca da celebração do instrumento.
A orientação, principalmente das prefeituras, é de não aceitarmos cartas de anuência não assinadas por pessoa competente para assinar o instrumento.
6. Quem pode assinar os Convênios e Acordos?
Na UFJF, o representante legal da instituição é o Reitor . Em alguns casos poderá o acordo de cooperação ser assinado por representante para o qual o Reitor tenha delegado competência. É o caso, por exemplo, do Pró-Reitor de Infraestrutura e Gestão que pode, nos termos da Portaria 400, de 21 de março de 2022, assinar convênios e instrumentos congêneres, assim como seus aditivos, que envolvam valores inferiores a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e tramitem pela Coordenação de Convênios, ressalvada vedação do art. 6º, 1º, do Decreto 6170/2007.
No caso da instituição parceira, o instrumento também deverá ser assinado pelo representante legal (ex: prefeito(a) do município, reitor(a) da universidade, presidente da associação). Caso o representante legal não seja o dirigente máximo, será necessário juntar ao processo a delegação de competência, para haver segurança jurídica de que quem está assinando o instrumento tem poderes para tal, não causando a nulidade por vício de competência.
7. É preciso assinar o instrumento, mesmo já tendo assinado a Carta de Anuência?
Sim. A Carta de Anuência é um dos documentos necessários para o início do processo para celebração de instrumentos entre a UFJF e parceiros externos. Ela basicamente contém a manifestação de interesse da instituição parceira na celebração do acordo e os dados do parceiro e de seu representante para que possamos confeccionar adequadamente a minuta do instrumento.
Após aberto o processo para celebração do instrumento, com os documentos necessários, dentre eles a carta de anuência e o Plano de Trabalho do objeto a ser executado, fazemos a análise técnica, confeccionamos a minuta, com base nos dados retirados do processo (em especial da carta de anuência), e encaminhamos para análise jurídica. Retornando o processo, encaminhamos para assinatura do parceiro externo.
Nesse ponto, inferimos que estaremos enviando o processo à pessoa que já fez prévia análise do projeto, já que temos a carta de anuência assinada, e que agora fará seus trâmites internos para assinatura, passando inclusive por sua análise técnica e jurídica, podendo inclusive solicitar correções e alterações na minuta e no projeto, mediante justificativa.
O instrumento jurídico, diferentemente da carta de anuência, é o ato bilateral entre as partes, que demonstra o comprometimento para execução do projeto acadêmico com assunção das obrigações provenientes da mesma.
8. Para que serve o Formulário de Composição de Equipe?
O formulário de composição de equipe contém os dados dos integrantes que irão atuar no projeto com as autorizações das respectivas chefias para participação dos servidores (docentes e técnico-administrativos), após avaliação do possível impacto na rotina das atividades ordinárias do órgão/entidade.
9. O que é o Plano de Trabalho?
O plano de trabalho é peça processual integrante dos instrumentos, que evidencia o detalhamento do objeto, da justificativa e do cronograma físico.
A Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021 assim define plano de trabalho: documento integrante do ACT que, independentemente de transcrição, evidencia os partícipes e seus representantes, o objeto, a justificativa e o cronograma físico das ações a serem realizadas.
10. Para que serve o Plano de Trabalho?
Os instrumentos tramitados na Coordenação de Convênios necessitam de Plano de Trabalho descrevendo o projeto ou atividade que será executada, isto porque é vedada a celebração de instrumentos com objetos genéricos, antigamente denominados convênios guarda-chuvas.
O Plano de Trabalho é o Projeto (problema a ser resolvido ou oportunidade a ser aproveitada) colocado no papel.
É nele que estão informações importantes sobre o objeto a ser executado, como as metas e seus indicadores de progresso, a justificativa, os resultados esperados, os recursos envolvidos, os responsáveis pela execução etc.
O plano de trabalho é peça-chave para o alcance do resultado pretendido pelos partícipes. O adequado planejamento contido no plano de trabalho traz maior segurança nas condutas de cada uma das partes, assim como facilita a realização de fiscalização pelos demais órgãos de controle interno e externo.
Vale dizer, a regularidade do instrumento depende, em primeiro lugar, do plano de trabalho. Se este instrumento for elaborado de forma correta, planejada e detalhada, bastará aos partícipes cumpri-lo para garantir o sucesso do ajuste.
11. Quais os requisitos do Plano de Trabalho de Acordo de Cooperação?
Os requisitos exigidos legalmente no Plano de Trabalho dependem de qual instrumento será celebrado.
Basicamente ele é composto de objeto, justificativa e a tríade: cronograma de execução (com as metas, indicadores e prazos), cronograma de desembolso e plano de aplicação dos recursos. Esses dois últimos requisitos só existem nos Planos de Trabalho de instrumentos que envolvam transferência ou captação de recursos financeiros, não existindo nos Planos de Trabalho de acordos de cooperação.
- Para Acordos de Cooperação com entidades Públicas, o Plano de Trabalho deve possuir todos os requisitos legais descritos no art. 6ºda Portaria SEGES/MGI n. 1.605/2021:
I – descrição do objeto;
II – justificativa;
III – cronograma físico, contendo as ações com os respectivos responsáveis e prazos.
- Para Acordos de Cooperação com entidades privadas, o Plano de Trabalho deve possuir todos os requisitos legais enumerados nos incisos I a IV, do art. 25, do Decreto 8726/2016:
I – a descrição da realidade objeto da parceria, devendo ser demonstrado o nexo com a atividade ou o projeto e com as metas a serem atingidas;
II – a forma de execução das ações, indicando, quando cabível, as que demandarão atuação em rede;
III – a descrição de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas;
IV – a definição dos indicadores, documentos e outros meios a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas;
Apesar de parecerem ter requisitos diferentes, os planos de trabalho de acordo de cooperação tanto com entidade pública como privada devem conter além do objeto e justificativa o cronograma físico das ações com sua forma de execução, descrição das metas, indicadores e responsáveis por sua execução.
12. Qual a diferença entre Acordo de Cooperação e Convênio?
Apesar de ambos se enquadrarem no gênero convênio (convênio lato sensu), pois em ambos os partícipes colaboram para execução de um objeto de interesse comum, enquanto no Convênio temos recursos financeiros envolvidos, com arrecadação ou repasse de recursos entre os partícipes, no Acordo de Cooperação cada um arca com os gastos de suas ações e obrigações assumidas.
Por não haver repasse ou arrecadação de recursos entre os partícipes, o Plano de Trabalho do Acordo de Cooperação não prevê Cronograma de Desembolso ou Plano de Aplicação Detalhado. Jà para os instrumentos de convênio é essencial que o Plano de Trabalho contenha, além do cronograma físico das ações, o cronograma de desembolso/arrecadação e o plano de aplicação dos recursos.
Consequência da diferença apontada é que nos convênios sempre temos a prestação de contas física e financeira da execução do objeto, enquanto no acordo basta o relatório de cumprimento do objeto para que os partícipes avaliem o alcance dos objetivos do instrumento.
Caso venha a ser verificada a necessidade de repasse de recursos entre os partícipes, como forma de conferir efetividade ao acordo de cooperação anteriormente firmado, deverá ser celebrado instrumento específico para tanto, observando-se todos os requisitos legais para a transferência dos recursos (CONCLUSÃO DEPCONSU/PGF/AGU N. 54/2013)
13. Qual a diferença entre Acordo de Cooperação e Protocolo de Intenções?
Enquanto nos Acordos e Convênios há um Plano de Trabalho com o objeto definido, com metas e etapas a serem cumpridas, no Protocolo de Intenções há apenas uma manifestação de intenção dos partícipes de cooperarem entre si, sem atribuições plenamente definidas entre as partes, sendo dispensável nesse instrumento a apresentação de Plano de Trabalho.
Por isso o Protocolo de Intenções é tratado com um ato político, sem força jurídica vinculante, ao contrário dos acordos e convênios, que ao serem assinados, geram obrigações específicas para as partes.
Segundo a nota explicativa do modelo de Protocolo de Intenções da AGU:
O Protocolo de Intenções se diferencia de Acordos de Cooperação Técnica pelo fato de ser um ajuste genérico, sem obrigações imediatas. Dessa forma, trata-se de um documento sucinto, que não necessariamente exige um plano de trabalho ou um projeto específico para lhe dar causa, sendo visto como um mero consenso entre seus partícipes, a fim de, no futuro, estabelecerem instrumentos específicos acerca de projetos que pretendem firmar, se for o caso.
Deste modo, não se deve confundir o Protocolo de Intenções com o Acordo de Cooperação Técnica, visto que neste último há obrigações e atribuições assumidas pelas partes, caracterizando-se como um instrumento jurídico obrigacional, e não um mero ajuste, consenso entre os partícipes em relação à determinadas matérias.O Protocolo de Intenção deve ser utilizado de forma subsidiária em relação a outros instrumentos de natureza cooperativa. Nesse sentido, havendo instrumento jurídico mais adequado para o fim pretendido pela Administração Pública, este instrumento específico que deverá ser utilizado, valendo-se do Protocolo de Intenções como instrumento residual, quando não se pretende criar vínculos jurídicos obrigacionais entre os partícipes.
14. Qual a diferença entre Acordo de Cooperação e Termo de Cooperação?
Segundo o Parecer n. 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU:
O acordo de cooperação pode ser conceituado como o instrumento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privada sem fins lucrativos, com o objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, da qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes.
Não se confunde com os termos de cooperação (embora seja corriqueiro o seu emprego como se sinônimos fossem) e nem com os convênios de natureza financeira (ou convênios strictu sensu) […] (grifo no original)
Os Termos de Cooperação eram previstos no Decreto 6170/2007 e hoje são tratados como Termos de Execução Descentralizada e regulamentados pelo Decreto 10426/2020. Com a promulgação Lei 14.133/2021 (art. 53, §4º) e a alteração da Lei de improbidade administrativos (art. 2º, parágrafo único, da lei n. 8.429/1992), pela Lei n. 14.230/2021, a expressão “termo de cooperação” voltou a ser sinônimo de Termo de Execução Descentralizada, designando instrumento de transferência de recursos.
15. Pode ser celebrado acordo com empresa privada com fins lucrativos?
Sobre o tema, tratou a Nota n. 03/2014/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, a qual resultou a Conclusão DEPCONSU/PGH/AGU N.º 73/2014, concluindo que pode ser firmado acordo de cooperação com entidade privada com fins lucrativos:
O entendimento do PARECER 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPECONSU/PGF/AGU acerca do prévio chamamento público aplica-se também aos ajustes com entidades privadas com fins lucrativos, ressalvada a inexigibilidade quando o objeto do projeto apresentado pelo parceiro privado for considerado, pela área técnica da Administração, como o única capas a atender à sua demanda ou em razão da inexistência de competição.
Os itens 12 e 13 do PARECER N. 00004/2016/DEPECONSU/CPCV/PGF/AGU, mostram a mudança de entendimento quanto à possibilidade de se firmar acordo de cooperação com entidade privada com fins lucrativos:
12. De pronto, insta consignar a necessidade de evolução de tal posicionamento, tendo em vista a própria evolução das relações travadas pela Administração com a iniciativa privada, a exemplo do disposto no art. 9″ da Lei n° 10.973/2004, com redação dada pela Lei n° 13.243/2016, que autoriza as Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (lCT’s), que podem ser órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta, a celebrar acordos de parceria com instituições públicas ou privadas – estas últimas sem qualquer restrição à existência de finalidade lucrativa – para a realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e de desenvolvimento de tecnologia, produto, serviço ou processo.
13. Referidos acordos de parceria traduzem o reconhecimento da necessidade de maior sinergia entre o Poder Público e a iniciativa privada com vistas ao desenvolvimento nacional. que é inclusive um dos objetivos fundamentais elencados no art. 3° da Constituição Federal.
Necessário, entretanto, que se observe o seguinte:
- A entidade privada que venha a celebrar acordo de cooperação, sem prejuízo do atendimento de outros requisitos legais, deverá comprovar que possui: a) experiência prévia de, no mínimo, um ano na realização do objeto ou de natureza semelhante; e b) capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento das atividades ou projetos previstos na parceria e para o cumprimento das metas estabelecidas, demonstrando que possui condições materiais e instalações adequadas para a execução do objeto, admitida a contratação de profissionais, a aquisição de bens e equipamentos ou a realização de serviços de adequação de espaço físico.
- É vedada a celebração de acordo de cooperação com entidades privadas que se enquadrem em alguma situação de impedimento prevista na legislação aplicável à espécie ou não atendam aos requisitos ali estabelecidos.
- Nas situações em que se verifique a possibilidade de que mais de uma entidade privada posa executar o objeto do acordo de cooperação que a Administração pretenda celebrar, é deve ser realizado prévio chamamento público ou credenciamento.
16. O que é chamamento público?
O chamamento público é o procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria, garantindo oportunidades de acesso a todas as organizações da sociedade civil interessadas. Para tanto, o órgão do governo responsável deverá publicar um edital chamando todas as organizações a apresentarem suas propostas, de modo a garantir a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
17. Há possibilidade de dispensa de chamamento público?
Nas situações em que se verifique a possibilidade de que mais de uma entidade sem fins lucrativos possa executar o objeto do acordo de cooperação que a Administração pretenda celebrar, é recomendável que seja realizado prévio chamamento público ou credenciamento. (CONCLUSÃO DEPCONSU/PGF/AGU N. 54/2013)
Para celebração de acordo de cooperação que não envolva comodato, doação de bens ou outras formas de compartilhamento patrimonial, mediante justificativa prévia e considerando a complexidade da parceria e o interesse público, ser dispensado o chamamento público, assim como algumas outras exigências previstas no Decreto 8726/2016, de acordo com o disposto em seu art. 6º, §2º.
Para acordos com entidades privadas com fins lucrativos é sempre necessário o chamamento público (Nota N. 03/2014/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU)
Para acordos com entidades públicas não é necessário chamamento público.
18.Por que é necessário ter parecer jurídico para celebração de Acordos e Convênios?
A obrigatoriedade de análise jurídica está prevista no art. 38, parágrafo único da Lei 8666/93, além do art. 11 da Lei complementar n. 73/93
Ademais, a CONCLUSÃO DEPCONSU/PGF/AGU N. 54/2013 diz que o acordo de cooperação deverá ser submetido à prévia apreciação dos órgãos jurídicos que atuam junto às entidades e/ou órgãos envolvidos, conforme previsto no art. 11, V, da lei Complementar n. 73/1993 c/c o art. 10, §1º, da Lei n. 10.480/2002, no parágrafo único do art. 38 c/c o caput do art. 116, ambos da Lei 8.666/1993 e no art. 31, caput, do Decreto n. 8.726/2016, salvo quando existir manifestação jurídica referencial editada nos termos da Orientação Normativa AGU n. 55/2014 ou nas hipóteses expressamente autorizadas em ato específico do Advogado-Geral da União.
Para os acordos com entidade pública é utilizarem as minutas-padrão de acordo de cooperação aprovadas pela Advocacia-Geral da União e disponibilizadas no Portal do Transferegov.br pela Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos fica facultada a dispensa de análise jurídica.
19. Qual o fundamento para o prazo de quinze dias para manifestação jurídica ou técnica?
O processo administrativo no âmbito da administração pública é regulamentado pela Lei 9784/99, a qual, em seu art. 42, prescreve que quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo o parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
20. Quando o objeto do convênio/acordo pode começar a ser executado?
A depender da cláusula de vigência o instrumento pode pode ter início com a assinatura ou a publicação.
Em geral, os instrumentos assinados, tem vigência iniciando com a data da última assinatura.
Assim, a execução do objeto do instrumento jurídico deve se iniciar com o início de sua vigência, que geralmente se dá com sua assinatura.
Sobre o tema, no âmbito do contratos, a Câmara Permanente de Licitações e Contratos, assim concluiu no Parecer n. 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU:
Assim, conclui-se que os termos de contrato não devem condicionar o início de sua vigência à publicação do extrato de que trata o art. 61, parágrafo único da lei nº 8.666/93, mas indicar como início de sua vigência a data de sua assinatura ou de prazo expressamente indicado no instrumento contratual ainda que anterior ou posterior à publicação.
21. Qual deve ser o prazo de vigência do Acordo de Cooperação?
Segundos os pareceres emitidos pela AGU, o prazo de vigência do instrumento (art. 116, §1º, VI, da Lei 8.666/93) deve ser estipulado de acordo com a natureza e a complexidade do objeto, as metas estabelecidas e o tempo necessário para sua execução, não se admitindo a fixação de prazos desproporcionais ou irrazoáveis.
Dessa forma, o prazo de vigência do projeto e, consequentemente, do instrumento de acordo deve ser aquele compatível para execução integral do objeto e consecução dos objetivos.
22. O que é Termo Aditivo?
É o instrumento que tem por objetivo a modificação de um instrumento já celebrado, vedada a alteração da natureza do objeto aprovado.
De acordo com o Parecer 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU:
Quanto à possibilidade de sua eventual prorrogação, tem-se, na mesma linha de raciocínio desenvolvida no Parecer n. 03/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, já aprovado pelo Procurador-Geral federal, que as hipóteses e os prazos não estão adstritos àqueles típicos dos instrumento contratuais, previstas nos incisos e parágrafos do art. 57 da lei n. 8.666/1993, mas sim às respectivas metas estabelecidas no ajuste. Todavia, deverão ser demonstradas, em atendimento ao dever de motivação dos atos administrativos, razões suficientemente aptas a determinar a prorrogação do prazo.
23. O instrumento pode ser aditado após o término da vigência?
Não. As alterações permitidas em lei devem ser promovidas durante o período de vigência do instrumento. Após o término da vigência, não há mais a possibilidade de alterar nenhum aspecto do instrumento, em razão da Orientação Normativa AGU n. 03/2009, reafirmada na Conclusão DEPCONSU/PGF/AGU n. 34/2013.
24. Pode haver obrigações em instrumento que não sejam diretamente relacionadas à execução do objeto?
Acordos são tipos de instrumento do gênero convênios lato sensu, em que a característica principal é o interesse recíproco na consecução do objeto. Se diferenciando dos contratos em que há interesses contrapostos.
Uma vez que não há repasse de recursos nesse tipo de instrumento, cada partícipe arca com as despesas decorrentes das obrigações assumidas no acordo.
Tais obrigações, por óbvio, são diretamente relacionadas à consecução do objeto a que se pretende.
De acordo com a Conclusão DEPCONSU/PGF/AGU n. 54/2013:
III – A celebração de acordo de cooperação deve ser precedida de adequada instrução processual, que deve necessariamente conter plano de trabalho que contemple as informações elencadas nos incisos I, II, III e VI, do parágrafo 1º do art. 116 da Lei 8.666/1993 e nos incisos I a IV do art. 25 do Decreto n. 8726/2016 – o qual constará obrigatoriamente como anexo do ajuste, integrando-o de forma indissociável – , bem como de análise técnica prévia e consistente, referente às razões de sua propositura, aos seus objetivos, à viabilidade de sua execução e a sua adequação à missão institucional dos órgãos e/ou entidades públicas ou privadas envolvidas, além da pertinências das obrigações estabelecidas e dos meios que serão utilizados para fiscalizar e avaliar a sua execução, esclarecendo, inclusive, o motivo pelo qual a Administração deixou de atender a algum dos requisitos estabelecidos no art. 116, §1º, da Lei n. 8.666/1993, no art. 35, V, da Lei 13.019/2014 e/ou no art. 25 do Decreto n. 8726/2016, se for o caso.
Obrigações não pertinentes com o objeto proposto seriam vedadas em uma análise técnica do Plano de Trabalho.
25. Posso pegar carona em instrumento já celebrado? Existem ainda os chamados Convênios Guarda-chuvas?
É vedada a execução de convênios (lato sensu), englobando aqui os acordos de cooperação, com objetos genéricos, que antigamente eram chamados de convênios guarda-chuvas, pois seu objeto era amplo cabendo nele qualquer tipo de aditivo.
Os instrumentos jurídicos são celebrados para execução de projetos devidamente descritos em Plano de Trabalho, com objeto definido, metas e etapas a serem cumpridas.
Não é possível a alteração de objeto, nem mesmo com aditivo ao instrumento. Assim, não é possível aproveitar um acordo celebrado para execução de projeto específico para incluir outro.
Nesse sentido o Parecer n. 15/2013/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU:
Há que se ressaltar, entretanto, que, em muitas hipóteses, a exemplos dos acordos de cooperação celebrados com a finalidade de delegar competência para licenciamento ambiental, afigura-se incompatível com o objeto do acordo de cooperação técnica que se pretenda celebrar exigir-se a elaboração de plano de trabalho com o rigor descrito no parágrafo 1º do art. 116 da Lei 8.666/93, o que não afasta a necessidade de que o plano de trabalho seja o mais específico possível, diante da vedação de celebração de ajustes de caráter genérico (“guarda-chuva”).
Em resumo, os instrumentos são celebrados para execução de projetos acadêmicos específicos, não sendo possível a celebração de instrumentos com objeto genérico e tampouco a alteração do objeto do instrumento.
Se não houver descrição clara do objeto, apenas uma intenção de cooperação, o que se pode celebrar é um Protocolo de Intenções. Entretanto, a Coordenação de Convênios trabalha com convênios e instrumentos congêneres analisando planos de trabalho e prestações de contas. Um protocolo de intenções, o qual contempla intenções almejadas de cooperação sem que se tenha plenamente definidos os objetivos, metas e ações a serem alcançadas/realizadas tem pouco ou quase nenhum efeito jurídico, sendo um ato mais político.