Desastres “naturais” e cidades “resilientes”: duas formas de naturalizar o risco?

⚠️ O problema das palavras no debate sobre risco

Há duas expressões muito presentes quando se fala em Proteção e Defesa Civil que merecem exame cuidadoso: “desastre natural” e “cidade resiliente”. À primeira vista, elas parecem ocupar posições opostas. Uma remeteria ao que se pretende evitar; a outra, ao ideal que se busca alcançar. No entanto, quando utilizadas sem precisão conceitual, ambas podem produzir um efeito semelhante: naturalizar o risco.

No primeiro caso, atribui-se à natureza aquilo que decorre da interação entre eventos perigosos e condições historicamente construídas de exposição e vulnerabilidade. No segundo, corre-se o risco de transformar a capacidade de uma população suportar adversidades repetidas em atributo quase celebratório, como se permanecer exposta fosse prova suficiente de resiliência. São naturalizações distintas, mas ambas têm implicações diretas para a gestão pública.

🌧️ O desastre não é explicado apenas pela ameaça

Chuva, terremotos, ciclones, secas, processos de inundação, movimentos de massa e erupções vulcânicas possuem componentes naturais evidentes. Ainda assim, isso não autoriza reduzir o desastre ao fenômeno em si. Segundo a terminologia da United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR), desastre é uma grave interrupção do funcionamento de uma comunidade ou sociedade decorrente da interação entre eventos perigosos e condições de exposição, vulnerabilidade e capacidade, produzindo perdas e impactos humanos, materiais, econômicos ou ambientais.

É nesse sentido que a UNDRR sustenta a campanha #NoNaturalDisasters: a ameaça pode ser natural, mas o desastre surge quando ela encontra uma sociedade exposta e vulnerável. A diferença é mais do que terminológica. Diante de uma inundação, por exemplo, não basta perguntar por que choveu tanto ou por que o rio transbordou. É necessário perguntar também por que havia tantas pessoas, moradias, equipamentos públicos e infraestruturas naquele local; como se deu a ocupação das margens; se a drenagem acompanhou o crescimento urbano; se houve manutenção adequada; que decisões territoriais foram tomadas; e quais vulnerabilidades sociais estavam presentes.

A ameaça pode ser natural. A exposição não é. Grande parte da vulnerabilidade também não é. Tampouco são naturais a forma de ocupação do território, a priorização de investimentos públicos e a existência — ou ausência — de sistemas de monitoramento, alerta, evacuação e preparação. O uso indiscriminado da expressão “desastre natural” pode deslocar para a natureza responsabilidades que pertencem ao campo das escolhas humanas e, em especial, das escolhas coletivas.

🛡️ O risco já existia antes da sirene

Uma ideia fundamental para a redução do risco de desastres é que o desastre não começa quando começa a chover. Quando a sirene é acionada, o risco já foi construído, muitas vezes ao longo de décadas. Ele pode estar presente no processo de ocupação urbana, na localização das moradias, na deficiência da infraestrutura, na degradação ambiental, na pobreza, na desigualdade, na baixa capacidade institucional, na ausência de planejamento e na incapacidade de converter conhecimento técnico em decisão pública.

A própria UNDRR define vulnerabilidade a partir das condições físicas, sociais, econômicas e ambientais que aumentam a suscetibilidade de pessoas, comunidades, bens ou sistemas aos impactos das ameaças. Essa compreensão está no centro do Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015–2030, que orienta esforços não apenas para responder a desastres, mas também para evitar a criação de novos riscos, reduzir os riscos existentes e fortalecer a resiliência.

A implicação gerencial é decisiva. Se o desastre for entendido principalmente como produto de um fenômeno natural, a boa gestão tenderá a ser associada à rapidez da resposta posterior. Se for compreendido como materialização de riscos previamente construídos, a pergunta central passa a ser outra: o que poderia ter sido feito antes?

🏙️ Resiliência não é rótulo nem certificado

A segunda expressão que exige cuidado é “resiliência”. O conceito ganhou centralidade nos debates sobre cidades, mudanças climáticas e redução do risco de desastres, o que é positivo. O problema surge quando resiliência deixa de designar uma capacidade a ser construída e passa a funcionar como atributo autoatribuído. Uma cidade não se torna resiliente apenas por inserir essa palavra em documentos estratégicos, por aderir a uma iniciativa internacional ou por criar um programa com esse nome.

Segundo a UNDRR, resiliência é a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade exposta a ameaças de resistir, absorver, acomodar-se, adaptar-se, transformar-se e recuperar-se de seus efeitos de maneira oportuna e eficiente, preservando e restaurando estruturas e funções essenciais por meio da gestão do risco. Nessa definição, duas ideias merecem destaque: capacidade e transformação.

Resiliência, portanto, não é um selo discursivo. É capacidade demonstrável. E tampouco significa retornar automaticamente ao estado anterior. Em muitos casos, voltar exatamente ao ponto de partida significa reconstruir o próprio risco que produziu o dano.

📍 Ausência de desastre não prova resiliência

Uma cidade que passou vinte anos sem enfrentar uma grande inundação não pode ser considerada resiliente apenas por esse fato. A ausência de ocorrência pode significar somente que, naquele intervalo, não houve ameaça capaz de expor vulnerabilidades preexistentes. A drenagem pode estar insuficiente, as encostas podem estar progressivamente ocupadas, os planos de contingência podem estar desatualizados, os sistemas de alerta podem falhar, as equipes podem não estar preparadas e as rotas de evacuação podem existir apenas formalmente.

Por isso, a conclusão “nunca aconteceu” é perigosa. Na gestão do risco, ausência de ocorrência não é evidência de ausência de risco. Do mesmo modo, ausência de desastre não é evidência suficiente de resiliência. Uma cidade pouco testada pode parecer segura até o momento em que deixa de ser.

O inverso também precisa ser reconhecido. Uma cidade resiliente pode sofrer um desastre e registrar perdas. A resiliência se manifesta na capacidade de antecipar, reduzir impactos, proteger vidas, manter funções essenciais, responder, recuperar-se, aprender e transformar as condições que contribuíram para aquela ocorrência. Assim, classificar automaticamente uma cidade como não resiliente apenas porque sofreu um desastre é tão inadequado quanto classificá-la como resiliente só porque o desastre ainda não ocorreu.

👥 Quando suportar demais deixa de ser virtude

Há uma dimensão particularmente delicada no elogio frequente a populações atingidas: “esse povo é resiliente”. Em geral, pretende-se reconhecer força, solidariedade e capacidade de reconstrução. No entanto, o elogio pode ocultar uma questão essencial: por que essa população precisa demonstrar tanta resiliência tantas vezes?

Uma família que eleva os móveis todos os anos porque sabe que a água voltará a entrar em casa desenvolveu capacidade de enfrentamento. Uma comunidade que reconhece sinais de instabilidade em uma encosta dispõe de conhecimento local relevante. Moradores que se organizam rapidamente após uma inundação revelam capacidades sociais expressivas. Tudo isso importa. Mas nada disso deveria produzir conforto institucional.

Existe uma diferença entre fortalecer capacidades para lidar com riscos que ainda não podem ser eliminados e aceitar indefinidamente a exposição a riscos que poderiam ser reduzidos. Resiliência não pode significar a capacidade de suportar repetidamente aquilo que deveria ter sido transformado. Quando esse deslocamento ocorre, um conceito formulado para orientar a redução do risco pode, paradoxalmente, contribuir para sua normalização.

🏛️ Duas narrativas que podem retirar o risco da gestão pública

É nesse ponto que se evidencia a aproximação entre “desastre natural” e “cidade resiliente”. Ao chamar o desastre de natural, constrói-se uma narrativa em que a tragédia parece decorrer quase exclusivamente da intensidade da chuva ou da força da natureza. Ao empregar a resiliência de modo superficial, constrói-se outra, segundo a qual a população sofreu, mas é forte e conseguirá se recuperar.

Uma narrativa transfere a explicação para a natureza. A outra transfere a capacidade de solução para a própria comunidade. Entre ambas, corre-se o risco de esvaziar justamente o elemento que deveria ocupar lugar central: a gestão do risco. A pergunta decisiva deixa de ser se a cidade pode ser chamada de resiliente e passa a ser o que ela está fazendo, concretamente, para reduzir riscos.

Isso inclui saber se o município evita a criação de novas áreas de risco, reduz vulnerabilidades existentes, conhece suas ameaças e a população exposta, integra Defesa Civil, planejamento urbano, habitação, meio ambiente, assistência social, saúde, educação, obras e demais políticas públicas, transforma informação técnica em decisão orçamentária, investe antes da ocorrência, desenvolve capacidade institucional, aprende com eventos anteriores e reconstrói melhor.

💰 Resiliência também precisa aparecer no orçamento

Há uma consequência gerencial incontornável nesse debate: falar em resiliência sem discutir investimento é simples; construí-la, não. O Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2025, da UNDRR, destaca a dimensão econômica do risco e a necessidade de incorporar sua redução às decisões de investimento e desenvolvimento. O relatório sustenta que o custo real dos desastres supera amplamente as perdas diretas tradicionalmente contabilizadas e apresenta a redução do risco como questão de estabilidade econômica e desenvolvimento, não apenas de resposta emergencial.

Disso decorre uma exigência objetiva: se uma administração afirma pretender construir uma cidade resiliente, essa prioridade deve ser identificável no planejamento, no orçamento, na ocupação territorial, na infraestrutura, na manutenção, na preparação, na informação, na qualificação das equipes e nas políticas de redução de vulnerabilidades. Quando a resiliência aparece apenas no discurso institucional, ela corre o risco de se converter em expressão confortável, porém vazia de lastro prático.

🧠 Aspas que obrigam a pensar

As aspas em “naturais” e “resilientes” não negam a existência de ameaças naturais nem descartam a utilidade do conceito de resiliência. Elas funcionam como recurso crítico para interromper automatismos. Quando alguém diz “desastre natural”, convém perguntar o que havia de socialmente construído naquele desastre. Quando alguém diz “cidade resiliente”, convém perguntar quais capacidades concretas justificam tal afirmação.

As duas perguntas convergem para a mesma compreensão: o risco não é elemento externo às cidades. Ele é continuamente produzido — ou reduzido — por decisões. Em um contexto de mudanças climáticas, várias ameaças tendem a impor desafios ainda maiores, mas os resultados desses fenômenos não estão integralmente determinados de antemão. É justamente nesse espaço que a política pública atua: planeja, regula, fiscaliza, constrói, mantém, monitora, alerta, educa, prepara e investe.

O maior equívoco talvez não esteja apenas nas palavras, mas no conforto que elas podem produzir. É confortável imaginar que o desastre veio da natureza. Também é confortável acreditar que se é resiliente apenas porque se sobreviveu ao último evento. Mais difícil é reconhecer que vulnerabilidades podem ter sido construídas durante anos e que sua redução exige escolhas políticas, recursos, conhecimento técnico, continuidade administrativa e capacidade de contrariar interesses.

Sob essa perspectiva, a discussão deixa de ser meramente semântica e se torna essencialmente gerencial. Uma cidade resiliente não é aquela em que nada acontece, mas aquela que conhece seus riscos, evita criar novos, reduz os existentes, prepara-se para o que não consegue eliminar e aprende o suficiente para não reconstruir as mesmas vulnerabilidades depois de cada desastre.

👤 Sobre o autor

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza

Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, possui especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Atua como pesquisador em temas relacionados a geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, articulando formação técnica, pesquisa aplicada e reflexão sobre a capacidade institucional necessária à gestão pública do risco.

🔗 Fontes de referência

• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2025: Resilience Pays — Financing and Investing for our Future. Geneva: United Nations, 2025.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. No Natural Disasters — #NoNaturalDisasters. Campanha institucional sobre a compreensão dos desastres como resultado da interação entre ameaças e sociedades expostas e vulneráveis.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. Geneva: United Nations, 2015.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Sendai Framework Terminology on Disaster Risk Reduction. Geneva: United Nations, 2017. Ver especialmente os conceitos de desastre, ameaça, vulnerabilidade, risco de desastre e resiliência.