Quando tudo é resiliência, nada é resiliência: o desgaste de um conceito essencial à redução de riscos de desastres

📚 Um conceito forte que começou a perder nitidez

Há palavras que se fortalecem porque conseguem condensar ideias complexas. Há outras que, exatamente por alcançarem grande circulação, passam a ser acionadas para explicar quase tudo. O termo resiliência parece caminhar nessa direção. Nos últimos anos, a expressão resiliência a desastres passou a frequentar planos, projetos urbanos, programas institucionais, campanhas, discursos políticos, editais, seminários e documentos técnicos. Municípios, comunidades, escolas, hospitais, infraestruturas e administrações inteiras passaram a receber o mesmo qualificativo.

À primeira vista, essa difusão pode parecer uma conquista, sobretudo porque a redução do risco de desastres ganhou centralidade na agenda internacional, especialmente com o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015–2030, que estabelece como prioridades compreender o risco, fortalecer sua governança, investir na redução do risco para a resiliência e ampliar a preparação para resposta e recuperação. O problema surge quando a popularização deixa de representar incorporação conceitual e passa a produzir diluição de significado.

Essa preocupação não é recente. Brand e Jax (2007) já chamavam atenção para a expansão progressiva do conceito em diferentes áreas do conhecimento e para sua transformação em um boundary object, amplo o suficiente para permitir diálogo entre grupos distintos, mas também sujeito à perda de precisão. Davoudi et al. (2012), ao discutirem sua incorporação ao planejamento territorial e urbano, perguntam se a resiliência seria uma ponte conceitual entre áreas ou se poderia terminar em um impasse, justamente por sua utilização excessivamente abrangente. Na revisão de Meerow, Newell e Stults (2016), a resiliência urbana aparece cercada por definições inconsistentes e por perguntas essenciais: resiliência de quem, de quê, diante de quê, onde, quando e por quê?

📌 Resiliência não é um adjetivo elogioso

No campo da redução do risco de desastres, resiliência tem significado técnico. A terminologia da UNDRR a define, em síntese, como a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade exposta a ameaças de resistir, absorver, acomodar-se, adaptar-se, transformar-se e recuperar-se de seus efeitos de maneira oportuna e eficiente, preservando ou restabelecendo suas estruturas e funções essenciais por meio da gestão do risco (UNDRR, 2017).

Dizer que uma cidade é resiliente, portanto, deveria significar muito mais do que descrevê-la como moderna, sustentável, preparada ou bem administrada. A resiliência pressupõe capacidades concretas: conhecer riscos, planejar o território, manter instituições operando sob pressão, dispor de sistemas de alerta compreensíveis e efetivos, contar com infraestrutura adequada, preparar comunidades, assegurar capacidade financeira, administrativa e operacional, aprender com ocorrências anteriores e, sobretudo, reduzir vulnerabilidades antes que o próximo desastre aconteça.

Essa relação entre resiliência, capacidades e vulnerabilidades é central na literatura. Manyena (2006), ao revisitar criticamente o conceito, discute sua relação com a vulnerabilidade e alerta para a necessidade de compreendê-lo para além da ideia de simples retorno à condição anterior, inserindo-o em processos mais amplos de enfrentamento e transformação. Por isso, é necessário cautela quando a palavra passa a operar apenas como sinônimo genérico de qualidade. Uma cidade não se torna resiliente porque um documento repete essa expressão diversas vezes.

🏛️ O risco da resiliência como marketing institucional

Não há problema em a administração pública comunicar suas ações. Transparência, prestação de contas e divulgação das políticas públicas são deveres importantes do Estado. Também é legítimo que governos apresentem obras, projetos de prevenção, iniciativas de adaptação climática e ações de redução de riscos como parte de estratégias voltadas à construção da resiliência.

A questão ética aparece quando a narrativa da resiliência se antecipa à existência das capacidades que ela deveria representar. Uma obra de drenagem pode reduzir significativamente determinados riscos, mas dificilmente transforma, sozinha, uma cidade em resiliente. A instalação de sirenes pode melhorar a preparação para emergências, sem que isso signifique automaticamente a existência de um sistema de alerta efetivo. A elaboração de um plano pode representar avanço institucional, mas possuir um plano e possuir capacidade de implementá-lo são coisas distintas. Realizar uma capacitação é relevante, mas manter instituições permanentemente capacitadas é tarefa mais complexa.

Existe, assim, uma diferença decisiva entre realizar ações relacionadas à construção da resiliência e declarar-se resiliente. Quando essa diferença desaparece da comunicação pública, o conceito corre o risco de se converter em selo informal de excelência administrativa. O ponto não é presumir má-fé de gestores nem deslegitimar iniciativas importantes, mas impedir que a comunicação substitua a avaliação da política pública.

⚠️ A inflação semântica da resiliência

Quando uma palavra passa a qualificar praticamente qualquer ação positiva, ocorre algo semelhante a uma inflação semântica: aumenta sua presença, mas diminui sua capacidade de distinguir fenômenos. Se qualquer intervenção urbana é resiliente, qualquer política social é resiliente, qualquer obra é resiliente e qualquer cidade pode simplesmente se autodeclarar resiliente, surge uma pergunta inevitável: o que deixaria de ser resiliência?

Essa elasticidade ajuda a explicar parte das críticas encontradas na literatura. Meerow, Newell e Stults (2016) mostram que a popularidade da resiliência urbana foi acompanhada por definições inconsistentes e dificuldades de operacionalização. Brand e Jax (2007) indicam que a flexibilidade do termo, embora útil para conectar áreas distintas, também produz tensões entre precisão científica e uso normativo.

Não se trata apenas de um problema linguístico. A precisão conceitual interfere diretamente na maneira como políticas públicas são planejadas, monitoradas, avaliadas e financiadas. Quando palavras técnicas tornam-se excessivamente genéricas, fica mais difícil distinguir transformação estrutural de ação pontual. Uma administração pode executar intervenções relevantes e, ainda assim, manter fragilidades profundas ligadas à ocupação territorial, drenagem urbana, habitação, fiscalização, capacidade institucional, preparação comunitária ou continuidade administrativa. Reconhecer essas limitações não diminui o mérito das ações; permite avaliá-las com mais honestidade.

📊 Resiliência deveria poder ser demonstrada

Uma forma de evitar o esvaziamento do conceito é substituir parte dos adjetivos por perguntas e indicadores. Essa direção tem respaldo técnico. Cutter, Burton e Emrich (2010), por exemplo, desenvolveram indicadores voltados à identificação de condições de base associadas à resiliência das comunidades, considerando dimensões sociais, econômicas, institucionais, infraestruturais e comunitárias. O próprio esforço evidencia uma questão central: se falamos em resiliência como capacidade, precisamos de meios para observar suas características e acompanhar sua evolução ao longo do tempo.

Na mesma direção, a UNDRR desenvolveu o Disaster Resilience Scorecard for Cities, instrumento destinado a auxiliar governos locais na avaliação de capacidades e lacunas relacionadas à redução do risco e à resiliência. Em vez de apenas afirmar que determinada cidade é resiliente, é mais consistente perguntar quantas pessoas permanecem expostas a áreas de risco, se os riscos estão mapeados e atualizados, se a população conhece procedimentos de emergência, se existem rotas de evacuação quando necessárias, se os sistemas de alerta alcançam efetivamente quem precisa recebê-los, se a Defesa Civil possui equipe, estrutura, orçamento e continuidade administrativa, se escolas conhecem os riscos do território, se hospitais e serviços essenciais possuem planos de continuidade, se o planejamento urbano considera condições atuais e cenários futuros, se as causas e condicionantes dos desastres são estudados e se as intervenções realizadas reduziram efetivamente o risco.

🇧🇷 No Brasil, a legislação já aponta para ações concretas

Essa reflexão também encontra respaldo na estrutura normativa brasileira. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, instituída pela Lei nº 12.608, de 2012, e posteriormente atualizada, organiza a atuação pública em torno da prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação, articulando proteção e defesa civil com ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, meio ambiente, mudanças climáticas e outras políticas públicas.

Em outras palavras, a própria lógica da política brasileira aponta para ações permanentes, articuladas e concretas de gestão de riscos e de desastres, e não para uma condição abstrata obtida por autodeclaração institucional. Para o contexto brasileiro, isso é especialmente importante: não basta importar o vocabulário internacional da resiliência; é necessário converter esse vocabulário em capacidade municipal efetiva.

🛡️ Resiliência não pode significar apenas suportar melhor

Há ainda outro cuidado decisivo. A palavra resiliência pode carregar interpretação perigosa quando aplicada sem reflexão a populações vulnerabilizadas. Comunidades que convivem durante décadas com inundações, deslizamentos, precariedade urbana, ausência de infraestrutura e outras condições de risco frequentemente desenvolvem estratégias relevantes de adaptação e redes de solidariedade. No entanto, romantizar essa situação seria um equívoco.

Uma população não deveria precisar demonstrar indefinidamente sua capacidade de sobreviver às mesmas condições adversas. Existe grande diferença entre fortalecer a capacidade das pessoas para participar da gestão do risco e transferir a elas a responsabilidade de conviver permanentemente com riscos que poderiam ser reduzidos por políticas públicas. A valorização das capacidades existentes não pode significar naturalização das condições que produzem vulnerabilidade.

🌎 O sucesso da palavra também trouxe consequências

A consolidação internacional da agenda de redução do risco de desastres contribuiu significativamente para disseminar o conceito de resiliência. O Marco de Sendai colocou o fortalecimento da resiliência em posição central, articulando-o à compreensão do risco, à governança, ao investimento em redução do risco, à preparação e à recuperação. Isso ampliou o debate sobre governança de risco, conhecimento do território, infraestrutura resiliente, recuperação melhor, adaptação, participação comunitária e capacidades institucionais dentro de uma agenda relativamente compartilhada.

Mas o sucesso de uma ideia também exige responsabilidade em seu uso. A incorporação de uma palavra ao vocabulário institucional não significa, automaticamente, a incorporação da política que ela representa. Quanto mais atraente se torna a palavra resiliência, maior deveria ser a preocupação em perguntar o que, concretamente, está sendo chamado de resiliente.

💡 Falar menos em resiliência e construir mais resiliência

Pode parecer contraditório propor moderação justamente em um espaço dedicado à formação em Proteção e Defesa Civil. No entanto, defender um conceito também significa protegê-lo de seu esvaziamento. Não se trata de abandonar a palavra resiliência, mas de recuperar sua potência analítica e operacional.

Isso implica utilizá-la quando houver relação efetiva com capacidades de prevenção, preparação, resposta, recuperação, adaptação e transformação. Implica reconhecer avanços sem converter cada iniciativa em prova definitiva de resiliência. Implica admitir vulnerabilidades mesmo quando há projetos importantes em curso. Implica avaliar resultados. E implica compreender que construir resiliência é processo contínuo, não título permanente concedido a uma gestão.

🏗️ Uma cidade resiliente provavelmente nunca dirá que terminou seu trabalho

Talvez essa seja uma das características mais instigantes do conceito. Quanto mais profundamente uma instituição compreende riscos, mais percebe seu caráter dinâmico. A cidade muda, o território muda, a população muda, o clima muda, as infraestruturas envelhecem, novas tecnologias surgem e novas vulnerabilidades aparecem. Por isso, resiliência dificilmente pode representar uma condição definitiva.

Uma cidade genuinamente comprometida com essa agenda provavelmente não se apresentaria como aquela que venceu o risco, mas como aquela que construiu capacidade permanente para conhecê-lo, reduzi-lo e aprender com ele. Há diferença importante entre afirmar “Somos uma cidade resiliente” e assumir “Estamos construindo continuamente nossa capacidade de reduzir riscos e enfrentar aquilo que não conseguimos evitar”. A segunda formulação pode ter menos apelo publicitário, mas possui muito mais significado técnico.

👤 Sobre o autor

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza

Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, é Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, com especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e prática concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, articulando pesquisa, formação e apoio à qualificação da gestão pública.

🔗 Fontes de referência

• BRAND, F. S.; JAX, K. Focusing the meaning(s) of resilience: resilience as a descriptive concept and a boundary object. Ecology and Society, v. 12, n. 1, art. 23, 2007. DOI: 10.5751/ES-02029-120123.
• BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil — PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil — SINPDEC e dá outras providências. Brasília, DF, 2012.
• CUTTER, S. L.; BURTON, C. G.; EMRICH, C. T. Disaster resilience indicators for benchmarking baseline conditions. Journal of Homeland Security and Emergency Management, v. 7, n. 1, 2010. DOI: 10.2202/1547-7355.1732.
• DAVOUDI, S. et al. Resilience: a bridging concept or a dead end? “Reframing” resilience: challenges for planning theory and practice. Planning Theory & Practice, v. 13, n. 2, p. 299–333, 2012. DOI: 10.1080/14649357.2012.677124.
• MANYENA, S. B. The concept of resilience revisited. Disasters, v. 30, n. 4, p. 433–450, 2006. DOI: 10.1111/j.0361-3666.2006.00331.x.
• MEEROW, S.; NEWELL, J. P.; STULTS, M. Defining urban resilience: a review. Landscape and Urban Planning, v. 147, p. 38–49, 2016. DOI: 10.1016/j.landurbplan.2015.11.011.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Disaster Resilience Scorecard for Cities. Making Cities Resilient 2030 — MCR2030.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. Geneva: United Nations, 2015.
• UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION — UNDRR. Terminology on Disaster Risk Reduction: Resilience. Geneva: UNDRR, 2017.