Produzir mapas não é produzir inteligência: o desafio da governança dos dados geoespaciais na Proteção e Defesa Civil

🗺️ Muitos dados, pouca inteligência territorial

A transformação digital da gestão de riscos não depende apenas de drones, sensores, sistemas WebGIS ou inteligência artificial. Antes de tudo, depende de saber quais dados existem, onde estão, quem responde por eles, quando foram atualizados e se diferentes órgãos conseguem utilizá-los conjuntamente. A expansão das geotecnologias ampliou de forma expressiva a capacidade de observar o território por meio de imagens de satélite, levantamentos por drones, modelos digitais de terreno, sensores meteorológicos e hidrológicos, bancos de dados georreferenciados, aplicativos móveis e sistemas de informações geográficas.

Entretanto, existe uma diferença fundamental entre possuir muitos dados e possuir inteligência territorial. Essa questão foi recentemente discutida em outro setor intensivo no uso de informações territoriais: a mineração. Em entrevista publicada pela GE21 Geotecnologias, Charles Freitas chama atenção para um problema que extrapola aquele campo específico: organizações podem avançar significativamente na produção de dados e, ao mesmo tempo, continuar enfrentando dificuldades para organizá-los, integrá-los e transformá-los em informação confiável para a tomada de decisão. A fragmentação entre departamentos, sistemas e fornecedores pode gerar bases duplicadas, padrões distintos, versões divergentes e dúvidas sobre qual informação deve ser considerada oficial.

🏛️ Quando os dados não conversam entre si

Transportado para a Proteção e Defesa Civil, o problema merece atenção especial. Uma coordenadoria municipal pode ter um mapa de áreas de risco produzido há alguns anos, enquanto a Secretaria de Planejamento mantém a base cadastral, Obras guarda arquivos de intervenções realizadas, Assistência Social reúne informações sobre famílias vulneráveis, Meio Ambiente dispõe de dados sobre cursos d’água e áreas protegidas, e Saúde conhece a localização de equipamentos e de grupos que podem demandar atenção especial durante emergências.

Paralelamente, ainda podem existir levantamentos do Serviço Geológico do Brasil, dados do IBGE, informações meteorológicas, pluviométricas e hidrológicas, imagens de satélite, alertas do Cemaden, ocorrências históricas registradas pela própria Defesa Civil, fotografias de vistorias, relatórios técnicos e informações produzidas pelas comunidades. O problema, portanto, pode não ser a inexistência de dados, mas o fato de eles não conversarem entre si.

Arquivos permanecem nos computadores dos técnicos que os produziram. Planilhas circulam por e-mail ou aplicativos de mensagens. Um mesmo polígono de risco aparece em versões diferentes. Fotografias perdem a vinculação com o local em que foram produzidas. Determinada camada possui data conhecida, enquanto outra não informa sequer quando foi levantada. Um servidor sabe onde está certo arquivo, mas esse conhecimento desaparece quando ele muda de função. Nesse cenário, a pergunta decisiva é simples: qual é a informação oficial?

📍 O risco de desastre é, por natureza, espacial

Essa discussão possui relevância especial porque praticamente tudo o que interessa à gestão do risco se relaciona com o território. Onde estão as ameaças? Onde estão as pessoas expostas? Quais edificações apresentam maior vulnerabilidade? Onde estão escolas, hospitais, abrigos e equipamentos públicos? Quais vias podem ser interrompidas? Onde ocorreram deslizamentos ou inundações anteriormente? Quais áreas estão sendo ocupadas? Onde estão os pluviômetros? Que comunidades podem ficar isoladas? Quais famílias precisarão de apoio para uma evacuação?

A própria terminologia do Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres (UNDRR) define informação sobre risco de desastre como aquela que abrange as diferentes dimensões do risco, incluindo ameaças, exposição, vulnerabilidade e capacidades. Também compreende estudos, informações e mapeamentos necessários à compreensão dos fatores que produzem o risco. Portanto, não se trata apenas de produzir um mapa de manchas coloridas, mas de construir uma representação continuamente atualizada das relações entre ameaça, território, população, infraestrutura, vulnerabilidade e capacidade de resposta.

📜 A legislação brasileira já aponta esse caminho

A necessidade de informação estruturada não é estranha ao arcabouço brasileiro de Proteção e Defesa Civil. A Lei nº 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, atribui responsabilidades relacionadas à identificação e ao mapeamento das áreas de risco e determina à União a manutenção de sistema de informações e monitoramento de desastres. Com as alterações promovidas pela Lei nº 14.750/2023, a legislação passou também a explicitar atribuições relativas ao monitoramento em tempo real de áreas classificadas como de risco alto e muito alto e à produção de alertas antecipados.

Há um dispositivo particularmente importante para esta discussão: o artigo 13 da Lei nº 12.608 prevê um sistema informatizado de informações e monitoramento de desastres operando mediante base de dados compartilhada entre integrantes do SINPDEC, destinada a oferecer informações atualizadas para prevenção, mitigação, alerta, resposta e recuperação. A expressão “base de dados compartilhada” merece atenção porque indica que a gestão contemporânea do risco não pode depender exclusivamente de documentos isolados produzidos para atender demandas específicas.

💻 O S2iD e a importância da sistematização

O Brasil já possui uma importante experiência nacional de organização de informações por meio do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2iD). Segundo a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, o sistema busca qualificar e conferir transparência à gestão de riscos e desastres por meio da informatização de processos e da disponibilização de informações sistematizadas. A plataforma permite registrar desastres, acompanhar reconhecimentos federais e transferências de recursos, além de consultar informações oficiais sobre ocorrências e gestão de riscos.

Em junho de 2026, o MIDR informava mais de 28,7 mil usuários distribuídos por 5.335 municípios, demonstrando a capilaridade alcançada. Isso, entretanto, não elimina a necessidade de organização das informações no âmbito local. O cotidiano de uma Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil envolve dados muito mais granulares: vistorias, fotografias, pequenas ocorrências, obras, pontos de alagamento, drenagem, famílias expostas, rotas de fuga, abrigos, equipamentos, levantamentos comunitários, alterações de ocupação e intervenções em encostas, entre muitos outros elementos.

🧭 A INDE mostra que governança não é só software

O Brasil também já possui uma referência consolidada: a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), instituída em 2008 e com marco regulatório atualizado em 2025 pelo Decreto nº 12.402. A definição atual é reveladora: uma infraestrutura de dados espaciais compreende tecnologias, políticas, mecanismos e procedimentos de coordenação e monitoramento, padrões e acordos destinados a ordenar a geração, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminação e a utilização de dados geoespaciais das diferentes esferas governamentais.

Isso significa que uma infraestrutura de dados espaciais não se reduz a um WebGIS. Comprar um software, instalar um servidor de mapas ou criar um portal na internet não resolve automaticamente o problema. A experiência de governança geoespacial da Administração Pública Federal enfatiza a necessidade de organizar, padronizar, integrar e disponibilizar informações produzidas por diferentes órgãos, definindo papéis e responsabilidades. Entre os objetivos estão evitar duplicidade de ações, promover o reuso das informações e reduzir desperdícios.

🧾 Metadados: quem produziu, quando e como?

Uma Defesa Civil territorialmente inteligente deveria conseguir responder rapidamente a algumas perguntas básicas sobre qualquer informação utilizada: quem produziu, quando produziu, como produziu, qual é a precisão, quando foi atualizada, quem é responsável por mantê-la, se existe versão mais recente, quais limitações existem para seu uso e se ela pode ser compartilhada. Essas informações são parte do que se denomina metadados, isto é, os dados que descrevem os próprios dados.

O Brasil possui, inclusive, um Perfil de Metadados Geoespaciais desenvolvido pelo IBGE e pela Diretoria de Serviço Geográfico do Exército Brasileiro, destinado a estabelecer uma estrutura comum para descrição da geoinformação produzida no país e compatível com padrões internacionais. Pode parecer uma preocupação excessivamente técnica, mas basta imaginar uma base utilizada em 2026 com o nome AREA_RISCO_FINAL.shp. Final quando? Produzido por quem? Risco de quê? Qual metodologia? Qual escala? O levantamento foi realizado em campo? As condições permanecem as mesmas? Existe um AREA_RISCO_FINAL2.shp em outro computador? Esse pequeno exemplo mostra por que governança de dados também é gestão de riscos.

🌧️ O Cemaden e o valor da integração

Outro exemplo brasileiro é fornecido pelo Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden). O Centro monitora áreas de risco e integra informações provenientes de diferentes fontes, incluindo pluviômetros, radares e previsões, utilizando-as para antecipar situações que podem resultar em desastres. Em março de 2026, sua rede foi ampliada de 1.133 para 1.295 municípios monitorados, incorporando outras 162 cidades prioritárias em razão da vulnerabilidade a desastres geo-hidrológicos.

Somente em junho de 2026, o Cemaden emitiu 116 alertas e registrou 60 ocorrências relacionadas a processos geo-hidrológicos. Esses números evidenciam a importância da integração, mas também reforçam um ponto central: quanto maior a rede de sensores e fontes disponíveis, maior se torna a exigência de organização, interoperabilidade e interpretação das informações. O desafio do futuro não será apenas obter dados, mas transformar milhões de observações em informação compreensível e, principalmente, em decisão tempestiva.

🤖 Inteligência artificial não corrige dados ruins

É nesse contexto que a discussão iniciada pelo setor mineral se torna ainda mais atual. GeoAI, classificação automática de imagens, detecção de mudanças, reconhecimento de objetos, modelos preditivos e outras aplicações de inteligência artificial oferecem possibilidades expressivas para a redução de riscos. Imagens aéreas de diferentes anos podem revelar avanço da ocupação sobre encostas, algoritmos podem auxiliar na identificação de edificações, séries históricas podem indicar padrões, fotografias de campo podem ser classificadas e sensores podem alimentar modelos quase em tempo real.

Entretanto, inteligência artificial não corrige magicamente dados ruins. Na entrevista que motivou esta reflexão, a GE21 sintetiza o problema ao argumentar que aplicações corporativas de IA exigem previamente dados estruturados, fontes oficiais, controle de qualidade, documentação, rastreabilidade e regras de acesso. Dados bem estruturados potencializam resultados; dados inconsistentes também podem potencializar incertezas. Para a Proteção e Defesa Civil, isso é particularmente sério: um algoritmo que utiliza informações territoriais desatualizadas não transforma dados ruins em dados bons apenas porque emprega inteligência artificial. Ele pode, na verdade, produzir um erro de forma mais sofisticada e mais rápida.

📣 Da informação técnica à informação compreensível

Existe ainda outra dimensão decisiva: informação sobre risco não deve circular apenas entre computadores e técnicos. O Marco de Sendai estabelece, em sua Meta Global G, o objetivo de ampliar substancialmente a disponibilidade e o acesso da população a sistemas de alerta multirriscos e a informações e avaliações de risco. Um de seus indicadores considera especificamente se essas informações são acessíveis, compreensíveis, utilizáveis e relevantes para as pessoas, tanto em nível nacional quanto local.

Essa formulação é especialmente importante porque um banco de dados tecnicamente impecável, mas incompreensível para gestores, agentes locais e comunidades, ainda está incompleto como instrumento de redução de riscos. A informação precisa completar um percurso: dado, informação, conhecimento, decisão e ação. Em Proteção e Defesa Civil, pode ser necessário acrescentar ainda uma etapa decisiva: ação compreendida pela comunidade.

👥 A comunidade também produz dados

Uma infraestrutura moderna de informações sobre riscos não deveria funcionar apenas de cima para baixo. Moradores conhecem pontos onde a água começa a subir antes de uma inundação, sabem onde pequenas rupturas aparecem em determinadas encostas, identificam caminhos utilizados durante emergências, casas onde vivem pessoas que necessitam de apoio, locais que historicamente ficam isolados e transformações recentes que ainda não aparecem nas bases cartográficas oficiais.

Isso não significa substituir conhecimento técnico por percepção comunitária. Significa reconhecer que ambos podem ser complementares. A tecnologia atual permite que agentes comunitários e moradores contribuam, mediante metodologias adequadas, com fotografias georreferenciadas, registros de ocorrências, observações de campo e mapeamentos participativos. O desafio volta a ser o mesmo: como validar, organizar, documentar, integrar e transformar esses registros em conhecimento útil? A governança precisa alcançar também os dados produzidos de forma participativa.

🏙️ Infraestruturas Municipais de Dados de Risco

Nesse sentido, pode ser oportuno incorporar à discussão brasileira o conceito de uma Infraestrutura Municipal de Dados de Risco. Não necessariamente como um novo sistema ou uma nova plataforma institucional, mas como uma arquitetura de governança capaz de conectar aquilo que já existe. Uma estrutura desse tipo poderia integrar cartografia básica, mapeamentos de suscetibilidade e risco, ocorrências históricas, vistorias, fotografias georreferenciadas, dados meteorológicos e hidrológicos, imagens de drones e satélites, informações de infraestrutura urbana, cadastro de equipamentos públicos, intervenções realizadas, planos de contingência, rotas de evacuação, abrigos e informações comunitárias pertinentes.

Mas seu elemento central não seria o mapa. Seria a governança. Cada conjunto de dados precisaria ter origem conhecida, responsável definido, data de atualização, padrão, documentação, regras de acesso e mecanismos que permitissem sua integração com outras informações. Isso também ajudaria a reduzir um problema recorrente da administração pública: a perda da memória institucional quando servidores mudam de setor, contratos terminam ou gestões são substituídas. O conhecimento sobre o território não pode pertencer ao computador de uma pessoa. Ele precisa pertencer à instituição e, nos limites legais de proteção de dados e segurança, servir à sociedade.

🧠 O mapa precisa deixar de ser produto final

Durante muito tempo, o mapa foi entendido como produto: realizava-se um levantamento, elaborava-se um documento técnico, imprimia-se um mapa e encerrava-se o trabalho. No contexto contemporâneo da gestão de riscos, talvez seja necessário inverter essa lógica. O mapa não deveria representar o fim do processo, mas uma interface para um sistema vivo de conhecimento territorial.

Uma área classificada como de risco pode mudar. Novas construções surgem. Obras são realizadas. Drenagens são modificadas. Vegetação desaparece ou se recupera. Famílias chegam ou deixam o território. Um talude sofre intervenção. Uma nova ocorrência revela comportamento antes não observado. A informação de risco, portanto, possui ciclo de vida e precisa ser continuamente atualizada.

🛠️ Antes de comprar tecnologia, organizar a informação

Há uma tentação compreensível de associar transformação digital à aquisição da tecnologia mais recente: drone, sensor, dashboard, aplicativo, WebGIS, inteligência artificial, gêmeo digital. Todas essas tecnologias podem ser extremamente úteis. Mas nenhuma substitui uma pergunta mais elementar: como o município organiza aquilo que já sabe sobre seu território?

Talvez uma das ações mais importantes para modernizar uma Defesa Civil municipal não comece pela compra de um novo equipamento. Pode começar inventariando bases de dados, identificando duplicidades, documentando arquivos, estabelecendo fontes oficiais, criando rotinas de atualização, definindo responsabilidades, adotando padrões de interoperabilidade e conectando informações atualmente dispersas entre diferentes secretarias. Somente depois disso tecnologias mais sofisticadas conseguem desenvolver todo o seu potencial.

🎯 Produzir inteligência para prevenir

A discussão iniciada na mineração revela, portanto, uma questão muito maior. Vivemos um período em que a capacidade de produzir dados cresce mais rapidamente do que a capacidade institucional de organizá-los. Para a Proteção e Defesa Civil, superar essa distância será fundamental. A própria Política Nacional de Proteção e Defesa Civil estabelece a identificação, o mapeamento, o monitoramento, os sistemas de informação e o compartilhamento de dados como componentes da gestão do risco. O Marco de Sendai, por sua vez, reforça que conhecimento sobre risco e acesso à informação são elementos essenciais para a redução de desastres.

O desafio brasileiro talvez não seja apenas produzir mais mapas. É fazer com que mapas, sensores, vistorias, imagens, ocorrências, alertas, cadastros, conhecimento técnico e conhecimento comunitário consigam conversar. Porque uma Defesa Civil verdadeiramente preventiva não é aquela que possui a maior quantidade de dados. É aquela que consegue transformar dados confiáveis em conhecimento, conhecimento em decisão e decisão em ação antes que o desastre aconteça.

👤 Sobre o autor

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza

Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, possui especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e prática concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e estratégias de redução de riscos de desastres, com ênfase na produção de conhecimento aplicado à gestão pública territorial.

🔗 Fontes de referência

• BRASIL. Decreto nº 6.666, de 27 de novembro de 2008, atualizado pelo Decreto nº 12.402/2025. Institui a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais — INDE. Presidência da República.
• BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, com alterações posteriores. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil — PNPDEC e dispõe sobre o SINPDEC e sistemas de informações e monitoramento de desastres. Presidência da República.
• CEMADEN/MCTI. Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais. Informações institucionais e rede de monitoramento. Serviços e Informações do Brasil.
• GE21 GEOTECNOLOGIAS. Geotecnologias na mineração: integração, governança e inteligência aplicada. 4 ago. 2026.
• IBGE; DIRETORIA DE SERVIÇO GEOGRÁFICO. Perfil de Metadados Geoespaciais do Brasil — Perfil MGB 2.0. IBGE.
• MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO / GOVERNO DIGITAL. Governança das informações geoespaciais. Serviços e Informações do Brasil.
• MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL. Sistema Integrado de Informações sobre Desastres — S2iD. Serviços e Informações do Brasil.
• UNDRR. Disaster Risk Information — Sendai Framework Terminology on Disaster Risk Reduction. UNDRR.
• UNDRR. Monitoring the Sendai Framework — Global Target G. UNDRR.