Quando a prevenção de desastres entra na prestação de contas

🏛️ Quando o controle externo olha para a prevenção

Há alguns dias, uma notícia do Tribunal de Contas do Estado do Paraná poderia parecer, numa leitura apressada, apenas mais uma orientação aos municípios diante da possibilidade de ocorrência de eventos associados ao El Niño. Observada com mais atenção, porém, ela revela algo mais amplo: o TCE-PR começa a incorporar prevenção de desastres, adaptação climática e capacidade das estruturas municipais de Defesa Civil na avaliação da gestão dos municípios.

O Programa de Avaliação da Atuação Governamental — ProGov — integra a avaliação de políticas públicas ao processo de emissão do parecer prévio sobre as contas dos prefeitos paranaenses. Na área ambiental, a metodologia inclui questões relativas à estrutura da Defesa Civil, aos Planos de Contingência, à drenagem urbana, ao planejamento territorial e às mudanças climáticas. Segundo o próprio TCE-PR, o programa alcança os 399 municípios do estado e seus resultados compõem o parecer encaminhado às Câmaras Municipais para julgamento das contas dos prefeitos.

Com isso, temas tradicionalmente restritos ao universo técnico da proteção e defesa civil passam a ingressar também no campo da accountability da administração municipal. Em vez de olhar apenas para o que ocorreu depois do evento — contratações emergenciais, dispensa de licitação, recursos extraordinários, obras de recuperação e reconstrução — começa a ganhar espaço outra indagação: o que deveria ter sido feito antes?

⚠️ O foco não é a chuva, mas o risco conhecido

É importante afastar uma interpretação simplista. Prefeito nenhum controla a chuva, e uma Defesa Civil municipal não impede a formação de uma tempestade. Também não é possível assegurar que um evento extremo jamais ultrapassará a capacidade de resposta de uma cidade. A própria terminologia internacional de redução do risco reconhece a existência do risco residual, isto é, aquele que permanece mesmo quando medidas efetivas de redução já foram implantadas, exigindo manutenção permanente de capacidades de preparação, resposta e recuperação (UNDRR, 2017).

Por isso, não faria sentido afirmar que a simples ocorrência de um desastre representa, por si só, falha administrativa. A definição contemporânea adotada pela UNDRR esclarece que o desastre não corresponde apenas à manifestação de um fenômeno perigoso, mas resulta da interação entre esse evento, as condições de exposição, as vulnerabilidades e a capacidade da sociedade atingida (UNDRR, 2017).

Essa distinção é decisiva. Embora o município não controle a ameaça, pode interferir em elementos que condicionam suas consequências: conhecer áreas de risco, impedir novas ocupações inadequadas, atuar na drenagem urbana, manter sistemas de monitoramento e alerta, preparar abrigos, capacitar equipes, realizar simulados, orientar a população, incorporar a redução de riscos ao planejamento territorial, prever recursos, proteger equipamentos essenciais e aprender com eventos anteriores.

📊 O que o TCE-PR parece estar perguntando

Ao aprofundar a leitura da matéria e dos documentos utilizados na avaliação, percebe-se que a estrutura é mais abrangente do que uma recomendação conjuntural vinculada ao El Niño. O formulário de Meio Ambiente do ProGov investiga existência e estrutura da Defesa Civil, quantidade de servidores, capacitação, participação comunitária, Plano de Contingência, sistemas de alerta, simulados, drenagem, planejamento urbano, diagnósticos de vulnerabilidade climática, governança e planejamento de adaptação.

O próprio Tribunal explica que a lógica do ProGov amplia a análise tradicional das contas públicas para incorporar dimensões relacionadas ao desempenho das políticas governamentais. Em artigo publicado na revista técnica do Tribunal, esse movimento é descrito como uma passagem de uma avaliação predominantemente centrada na conformidade financeira para outra que também busca verificar resultados da atuação governamental (HACKMANN, 2025).

Para quem atua com gestão pública em proteção e defesa civil, a mudança é relevante porque recoloca a prevenção no centro da discussão institucional. A avaliação deixa de se limitar ao controle do gasto e passa a observar, ao menos em parte, se havia condições administrativas mínimas para enfrentar riscos conhecidos.

📝 Ter um plano não significa estar preparado

Na administração pública, há uma tendência recorrente de converter problemas complexos em documentos. Diante de um risco, produz-se um plano; diante de uma exigência, cria-se uma comissão; diante da necessidade de demonstrar ação, elabora-se um relatório. Esses instrumentos são necessários, mas tornam-se insuficientes quando sua existência é confundida com a capacidade concreta que deveriam produzir.

Um município pode possuir um Plano de Contingência extenso e, ainda assim, no momento da emergência, não saber quem deve decidir, operar ou comunicar. Telefones podem estar desatualizados, responsáveis podem já não atuar no setor, o abrigo previsto pode não ter condições adequadas, a sirene pode jamais ter sido testada e a população pode desconhecer o significado do alerta.

Essa discussão dialoga diretamente com o Marco de Sendai para Redução do Risco de Desastres 2015–2030, que estabelece como prioridades compreender o risco, fortalecer a governança, investir em redução de riscos e ampliar a preparação para resposta efetiva (UNDRR, 2015). Também se aproxima do roteiro de fiscalização do TCE-PR, que não pergunta apenas pela existência do plano, mas orienta a verificar evidências de testes, atas, listas de presença, fotografias, vídeos, relatórios, registros de sistemas, testes de alerta, atualização de contatos e logística. A questão passa a ser menos documental e mais operacional: o plano funciona?

📡 Alerta não é apenas enviar uma mensagem

O mesmo raciocínio se aplica aos sistemas de alerta. Às vezes, afirma-se que determinada cidade possui sistema de alerta porque dispõe de uma sirene, de um grupo de WhatsApp, de mensagens por celular ou de algum equipamento tecnológico. Tecnicamente, porém, um sistema de alerta envolve bem mais do que um canal de difusão.

A iniciativa internacional Early Warnings for All, coordenada pela Organização Meteorológica Mundial e pela UNDRR com outros parceiros, trabalha com quatro componentes indissociáveis: conhecimento do risco; detecção, observação, monitoramento e previsão; disseminação e comunicação do alerta; e capacidade de preparação e resposta da população e das instituições (WMO, 2026).

Assim, uma sirene em perfeito funcionamento pode ser apenas parte de um arranjo maior. É necessário saber quem será alertado, sobre qual risco, com qual antecedência, com base em qual informação, que conduta protetiva deverá ser adotada e se há condições reais para executá-la. Um alerta que chega, mas não desencadeia ação protetiva, pode ser tecnologicamente bem-sucedido e operacionalmente inútil.

🧭 O risco de uma burocracia da resiliência

A iniciativa paranaense não deve ser tratada como solução perfeita. Todo indicador produz comportamento. Se o órgão de controle pergunta pela existência de plano, surgirão planos; se pergunta pela comissão, aparecerão comissões; se exige registro de simulado, multiplicar-se-ão evidências formais de simulados. Isso tem utilidade, mas traz o risco de uma espécie de compliance documental da resiliência.

Em tal cenário, o município aprende quais documentos apresentar, enquanto o risco permanece praticamente inalterado. O próprio roteiro de consistência do TCE-PR parece reconhecer esse problema ao prever o confronto entre respostas declaradas e documentação, entrevistas, visitas, registros e outras evidências.

O passo seguinte, contudo, é mais desafiador: avançar da verificação da existência dos instrumentos para a análise de seus efeitos sobre a redução efetiva do risco. Essa pergunta é difícil, mas não é impossível. O Marco de Sendai oferece metas e indicadores ligados à mortalidade, população afetada, perdas econômicas, danos à infraestrutura crítica e disponibilidade de estratégias e sistemas de alerta, justamente para deslocar o foco da simples adoção de políticas para os resultados produzidos por elas.

🤝 Defesa Civil não reduz risco sozinha

Essa discussão inevitavelmente reposiciona o papel da própria Defesa Civil na administração municipal. É comum depositar na Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil praticamente toda a responsabilidade pela gestão de riscos. No entanto, a origem dos problemas revela a insuficiência dessa lógica. A Defesa Civil não define sozinha o uso e ocupação do solo, não executa toda a drenagem urbana, não controla a política habitacional, não administra todos os equipamentos públicos, não comanda o orçamento municipal e não gerencia integralmente saúde, educação ou assistência social.

A própria PNPDEC adota uma lógica sistêmica ao determinar integração com ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, recursos hídricos, infraestrutura e educação. Do mesmo modo, o Marco de Sendai trata o fortalecimento da governança do risco como prioridade central, pois reduzir riscos exige coordenação entre setores, níveis de governo e atores sociais (UNDRR, 2015).

É possível, portanto, existir uma equipe de Defesa Civil qualificada em uma administração que continua produzindo risco por outras vias. A Defesa Civil coordena e articula, mas a redução do risco depende de governo. Nesse sentido, incluir o tema na prestação de contas municipal é institucionalmente relevante: o risco deixa de ser um assunto exclusivo da Defesa Civil e passa a ser tratado como problema da gestão pública.

💰 Prevenção também é decisão orçamentária

Há uma questão central nesse debate: prevenir custa dinheiro, e a prevenção enfrenta um conhecido problema político. Quando funciona, em geral nada acontece. Uma contenção executada antes do deslizamento não ganha destaque; uma família reassentada antes do acidente não produz imagens de resgate; uma obra de drenagem eficiente elimina precisamente o espetáculo do dano. O resultado da prevenção é o prejuízo que deixou de ocorrer ou que ocorreu com menor intensidade.

Depois do desastre, a situação se inverte. Há visibilidade, comoção, pressão pública, recursos extraordinários, possibilidade de contratação emergencial e acompanhamento da imprensa. Forma-se, assim, uma assimetria entre o incentivo para gastar antes e o incentivo para gastar depois.

Não por acaso, o Marco de Sendai inclui entre suas quatro prioridades o investimento na redução do risco para aumentar a resiliência (UNDRR, 2015). A Lei nº 14.904/2024 segue raciocínio semelhante ao determinar que a adaptação climática envolva planejamento e priorização coordenada de investimentos de acordo com vulnerabilidades e riscos identificados. Se a prevenção passa a integrar a avaliação da gestão, a omissão reiterada diante de riscos conhecidos pode tornar-se mais visível também do ponto de vista institucional.

🗂️ Existe também um problema administrativo pós-evento

Há ainda um aspecto menos discutido. Depois de um desastre físico, um município institucionalmente despreparado pode produzir uma segunda sequência de problemas: informações registradas de modo incorreto, perda de prazos, alimentação inadequada do S2iD, dificuldade para documentar danos, incapacidade de comprovar necessidades ou solicitar recursos e desaparecimento de informações históricas com a troca de servidores.

Em sentido provocativo, pode-se falar em um “desastre administrativo pós-desastre”. A expressão não pretende dramatizar indevidamente o problema, mas destacar que a gestão da informação integra a própria capacidade institucional de enfrentar eventos adversos.

O Sistema Integrado de Informações sobre Desastres — S2iD — é utilizado pelos entes públicos para registrar desastres, solicitar reconhecimento federal, acompanhar processos e pleitear recursos para ações de resposta e recuperação. No Paraná, o Relatório Técnico nº 02/2026 do Ministério Público de Contas identificou diferenças relevantes entre registros estaduais e aqueles inseridos no S2iD, associando parte dos problemas ao acúmulo de funções, à ausência de equipes técnicas dedicadas, ao desconhecimento de prazos e a dificuldades operacionais. O estudo também encontrou melhor desempenho entre municípios com estruturas de Defesa Civil mais organizadas.

🔍 Uma mudança relevante na gestão pública

É por isso que o caso do TCE-PR chama atenção. Se experiências semelhantes se consolidarem e forem reproduzidas por outros tribunais de contas, a redução do risco de desastres poderá ganhar um mecanismo institucional que historicamente lhe fez falta. Manter uma Defesa Civil apenas formal, um Plano de Contingência desatualizado, áreas de risco sem monitoramento, ausência de simulados ou sistemas de alerta não testados passaria a representar não apenas um problema técnico, mas também uma fragilidade da gestão pública.

No Paraná, essa inflexão já começa a ganhar materialidade porque a avaliação da atuação governamental integra o processo de emissão do parecer prévio das contas municipais. A maior contribuição da experiência talvez esteja justamente aí: não transformar o Tribunal de Contas em órgão de Defesa Civil, mas fazer com que o controle externo reconheça que reduzir riscos também é resultado esperado da administração pública.

👤 Sobre o autor

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza

Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, possui especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e prática concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, com ênfase na articulação entre capacidade institucional, planejamento territorial e gestão pública.

🔗 Fontes de referência

• BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil — PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil — SINPDEC; e dá outras providências. Texto atualizado.
• BRASIL. Lei nº 14.750, de 12 de dezembro de 2023. Altera as Leis nº 12.608/2012 e nº 12.340/2010 para aprimorar os instrumentos de prevenção e recuperação, o monitoramento de riscos e a produção de alertas antecipados.
• BRASIL. Lei nº 14.904, de 27 de junho de 2024. Estabelece diretrizes para a elaboração de planos de adaptação à mudança do clima.
• HACKMANN, Carlos. ProGov do TCEPR: da conformidade à excelência na gestão municipal. Revista Digital do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, Curitiba, n. 50, p. 40–46, out./dez. 2025.
• INMET — INSTITUTO NACIONAL DE METEOROLOGIA. El Niño 2026: monitoramento, previsões e possíveis impactos do fenômeno no Brasil. 2026.
• MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL — MIDR. Sistema Integrado de Informações sobre Desastres — S2iD. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.
• MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ — MPC-PR. Relatório Técnico nº 02/2026. Estudo sobre governança da informação e registros de desastres nos sistemas estadual e federal. 2026.
• MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ — MPC-PR. Relatório Técnico nº 03/2026. Diagnóstico das estruturas municipais de Proteção e Defesa Civil e da exposição a riscos e impactos dos desastres no Paraná. 2026.
• TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ — TCE-PR. Formulário E — Área: Meio Ambiente. Programa de Avaliação da Atuação Governamental — ProGov. Coordenadoria-Geral de Fiscalização.
• TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ — TCE-PR. Roteiro de Análise de Consistência dos Dados — Prestação de Contas Anual do Prefeito Municipal: Defesa Civil — Planejamento da Defesa Civil. Coordenadoria-Geral de Fiscalização. 2026.
• UNDRR — UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. United Nations, 2015.
• UNDRR — UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. Sendai Framework Terminology on Disaster Risk Reduction. United Nations, 2017.
• WMO — WORLD METEOROLOGICAL ORGANIZATION. Early Warnings for All: Multi-Hazard Early Warning Systems. Genebra: WMO.