ANÁLISE INSTITUCIONAL | PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
A abertura de R$ 520 milhões para ações emergenciais expõe a relevância da resposta estatal, mas também ilumina um ponto decisivo: a maturidade de uma política pública depende de financiamento antes, durante e depois dos desastres.
📌 Em síntese
O crédito extraordinário de R$ 520 milhões aberto em 2025 para o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional foi essencial para atender demandas de resposta e recuperação em diferentes regiões do país. No entanto, o episódio revela uma questão estrutural do financiamento da gestão de riscos e desastres no Brasil: a capacidade de mobilizar recursos após a emergência não equivale, por si só, à existência de investimento preventivo contínuo. A legislação brasileira já adota uma abordagem sistêmica, que inclui prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. O desafio, portanto, não é apenas financiar o socorro quando o dano já ocorreu, mas consolidar capacidade institucional e orçamentária permanente para reduzir riscos antes que eles se convertam, repetidamente, em desastres.
📊 De onde vieram os R$ 520 milhões
A Medida Provisória nº 1.299, de 9 de maio de 2025, abriu crédito extraordinário de R$ 520 milhões em favor do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. A distribuição anunciada previa R$ 220 milhões para operações de custeio e R$ 300 milhões para investimentos em infraestrutura emergencial, com estimativa inicial de aproximadamente 3,5 milhões de pessoas diretamente beneficiadas.
Segundo as informações apresentadas durante a tramitação da medida, o montante foi definido a partir de demandas registradas no sistema de informações da Defesa Civil por municípios afetados por diferentes tipos de desastre. Entre as ocorrências mencionadas estavam chuvas intensas, alagamentos, inundações, enxurradas, granizo, vendavais, deslizamentos, erosões, colapso de edificações e barragens, além de secas, estiagens e incêndios florestais.
Não se tratava, portanto, de uma ação voltada a um único grande evento nacional, mas de um esforço para atender situações distribuídas por diferentes regiões do território brasileiro. A medida foi aprovada integralmente pelo Congresso Nacional e posteriormente convertida na Lei nº 15.200, de 9 de setembro de 2025.
⚠️ Ponto de atenção orçamentário
O volume expressivo do crédito chama atenção, mas sua leitura adequada exige distinguir o valor autorizado de sua finalidade concreta. Nesse caso, a abertura do recurso esteve associada a necessidades emergenciais registradas por municípios afetados, o que reforça seu caráter de resposta estatal diante de situações urgentes.
🏛️ O que significa um crédito extraordinário
A própria terminologia do orçamento público já orienta a interpretação. A Constituição Federal estabelece que créditos extraordinários são admitidos para atender despesas imprevisíveis e urgentes, incluindo aquelas decorrentes de calamidade pública. Trata-se, portanto, de um instrumento criado para permitir reação rápida do Estado diante de situações que não poderiam ser integralmente absorvidas pelas dotações inicialmente previstas.
No campo da proteção e defesa civil, esse mecanismo é indispensável. Em contextos de maior severidade, pode ser necessário mobilizar recursos com rapidez para socorro e assistência à população, aquisição de insumos, restabelecimento de serviços essenciais, recuperação de infraestrutura e outras providências incompatíveis com a espera do ciclo orçamentário ordinário.
O crédito extraordinário, portanto, não constitui uma anomalia do sistema. Ele existe justamente para situações excepcionais. A dificuldade surge quando esse mecanismo emergencial passa a ser confundido com a totalidade da política de gestão de riscos e desastres.
“A capacidade de mobilizar recursos depois da emergência é essencial, mas não substitui a necessidade de financiamento contínuo para prevenir, mitigar e preparar territórios e instituições antes do impacto.”
🛡️ Proteção e Defesa Civil não começa quando o desastre ocorre
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, instituída pela Lei nº 12.608/2012, adota uma abordagem sistêmica que envolve prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. A mesma legislação estabelece prioridade para ações preventivas relacionadas à minimização de desastres e fixa entre seus objetivos a redução dos riscos e sua incorporação ao planejamento territorial e às políticas públicas.
Essa distinção é decisiva. Recuperar uma ponte destruída por uma inundação, restabelecer uma estrada interrompida por um deslizamento ou fornecer água e alimentos a uma população atingida são medidas indispensáveis. No entanto, a gestão de riscos envolve também um conjunto de ações desenvolvidas antes desses episódios: mapear áreas suscetíveis, conhecer vulnerabilidades, monitorar chuvas, rios e encostas, organizar sistemas de alerta, elaborar e testar planos de contingência, capacitar equipes, orientar a ocupação urbana e executar intervenções de drenagem, estabilização e redução de vulnerabilidades.
Em termos práticos, uma Defesa Civil eficiente não pode ser avaliada somente por sua agilidade na resposta. Ela também precisa demonstrar capacidade de evitar que ameaças conhecidas se convertam repetidamente em desastres.
💡 O que caracteriza uma política madura
Uma política pública robusta combina redução de riscos existentes, prevenção da criação de novos riscos, preparação para emergências, resposta adequada e recuperação orientada por resiliência. Não há oposição entre prevenção e resposta; há complementaridade entre etapas que exigem planejamento e financiamento continuado.
📌 Recursos voltados, sobretudo, para o pós-impacto
Embora a proteção e defesa civil compreenda todo o ciclo da gestão de riscos e desastres, a justificativa da MP nº 1.299/2025 estava fortemente associada a pedidos de recursos para ações de resposta e recuperação apresentados por municípios atingidos. O próprio Congresso Nacional descreveu a finalidade da medida como o atendimento a ações de proteção e defesa civil diante de desastres ocorridos em diversas regiões do país, especialmente para recuperação e resposta.
Essa precisão conceitual é importante porque impede que um grande volume de recursos emergenciais seja automaticamente interpretado como equivalente a investimento preventivo em redução de riscos. As duas dimensões são relacionadas, mas não são a mesma coisa no desenho das políticas públicas nem na lógica orçamentária.
⚠️ Risco de interpretação equivocada
Um aporte elevado para ações emergenciais pode transmitir a impressão de forte investimento na gestão de riscos como um todo. Entretanto, quando o recurso está orientado principalmente à resposta e à recuperação, ele não deve ser confundido com financiamento estrutural e permanente para prevenção, mitigação e preparação.
📈 Entre autorizar, empenhar e pagar
Durante a tramitação da medida, outro aspecto relevante apareceu. Em 30 de junho de 2025, dos R$ 520 milhões autorizados, aproximadamente R$ 209,3 milhões haviam sido empenhados, o que correspondia a cerca de 40% do total, e R$ 86,3 milhões haviam sido pagos, equivalentes a aproximadamente 17%.
Naquele recorte temporal, Pernambuco concentrava R$ 59,2 milhões dos recursos empenhados, seguido pelo Pará, com R$ 47,1 milhões; Minas Gerais, com R$ 21,2 milhões; Rio Grande do Sul, com R$ 17,6 milhões; e Mato Grosso, com R$ 11,3 milhões. Esses números ajudam a qualificar o debate público sobre orçamento.
Recurso autorizado não significa recurso imediatamente depositado na conta do município. Entre a dotação orçamentária, o empenho, a liquidação e o pagamento existem etapas administrativas e técnicas. Também não seria adequado interpretar isoladamente os 17% pagos em 30 de junho como prova automática de lentidão ou ineficiência, pois a Medida Provisória havia sido publicada em 9 de maio. O dado é valioso porque evidencia que disponibilidade orçamentária e capacidade de converter recursos em ação concreta são dimensões distintas.
📊 Autorização
Corresponde à existência formal da dotação orçamentária para determinada despesa, permitindo que o recurso esteja legalmente disponível para uso conforme sua finalidade.
📝 Empenho
É a etapa em que a administração reserva formalmente parte do orçamento para atender uma despesa específica, assumindo compromisso com sua execução.
💰 Pagamento
Representa a liberação financeira efetiva, depois de percorridas as fases administrativas e técnicas exigidas para a despesa pública.
🏙️ A centralidade da capacidade municipal
O município ocupa posição central na gestão de riscos e desastres. É nele que a chuva incide, que o rio transborda, que a encosta se movimenta e que a população precisa ser retirada de áreas ameaçadas. Também é na escala municipal que devem estar organizadas muitas das informações necessárias para caracterizar danos, justificar intervenções e solicitar apoio dos demais entes federativos.
A legislação atribui aos municípios responsabilidades relevantes, como incorporar ações de proteção e defesa civil ao planejamento local, identificar e mapear áreas de risco, fiscalizá-las, desenvolver ações preventivas, informar a população, organizar abrigos, avaliar danos e prejuízos e atuar de modo articulado com União e estados. A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil opera mecanismos de transferência para ações de prevenção, resposta e recuperação, com instrumentos específicos de atendimento a estados e municípios.
Na prática, porém, transformar uma necessidade territorial em solicitação tecnicamente adequada exige capacidade institucional. É preciso produzir informações, avaliar danos, documentar a situação, definir intervenções, elaborar planos de trabalho, estimar custos, acompanhar processos, executar corretamente os recursos e prestar contas. Quando a estrutura municipal é frágil, as dificuldades aparecem justamente no momento em que o apoio federal se torna mais necessário.
🛡️ Fortalecer o município também reduz riscos
Estruturar a Defesa Civil municipal não significa apenas adquirir equipamentos. Implica construir capacidade técnica permanente, qualificar profissionais, organizar informações territoriais, estabelecer procedimentos, produzir memória institucional e ampliar a habilidade local de acessar, executar e prestar contas de recursos públicos.
⚖️ O paradoxo do financiamento
Desastres produzem uma assimetria persistente na gestão pública. Depois que casas foram destruídas, estradas interrompidas, pontes levadas, sistemas de abastecimento comprometidos ou famílias desalojadas, o gasto deixa de ser opcional. É necessário responder. Antes do desastre, entretanto, muitas medidas de redução de risco competem no orçamento com diversas outras demandas igualmente legítimas.
Nesse cenário, uma obra de contenção pode ser adiada, um mapeamento pode ser postergado, a atualização de um plano de contingência pode perder prioridade, uma equipe reduzida pode permanecer insuficiente e um sistema de monitoramento pode parecer caro enquanto nenhum evento grave se manifesta. A armadilha está justamente aí: aquilo que não parece urgente antes do desastre pode se tornar extremamente oneroso depois dele.
Isso não significa supor que toda ocorrência possa ser eliminada pela prevenção, o que seria tecnicamente inadequado. Sempre haverá risco residual, eventos acima dos cenários previamente considerados, falhas de infraestrutura, mudanças nos padrões de ameaça e novas vulnerabilidades produzidas pela ocupação do território. Por isso, uma política consistente precisa combinar redução de riscos, prevenção de novos riscos, preparação, resposta e recuperação orientada por aprendizado.
“Não existe oposição entre prevenção e resposta. A primeira reduz perdas evitáveis; a segunda permanece indispensável quando o impacto já ocorreu.”
🔧 Recuperar melhor, e não apenas reconstruir
A discussão sobre financiamento também alcança a recuperação pós-desastre. Quando uma infraestrutura destruída é reconstruída exatamente com as mesmas características e sob as mesmas condições de vulnerabilidade que existiam antes do evento, corre-se o risco de reproduzir o problema que contribuiu para o dano anterior.
Uma recuperação orientada pela redução de riscos precisa formular perguntas técnicas e territoriais: por que a estrutura falhou, se a localização continua adequada, se o dimensionamento permanece válido, se as condições ambientais se alteraram e se existem soluções mais resilientes. Também pode ser necessário revisar o uso do território e incorporar alternativas técnicas, urbanísticas e ambientais que reduzam a vulnerabilidade futura.
A própria legislação brasileira passou a explicitar que a recuperação deve contribuir para reduzir riscos e evitar reincidências. Essa perspectiva se aproxima da noção internacional de reconstruir melhor, isto é, utilizar o período de recuperação como oportunidade para produzir condições mais seguras do que aquelas que existiam antes do desastre.
📘 O debate após o Plano Nacional 2025–2035
A discussão tornou-se ainda mais atual após a edição do Decreto nº 12.652, de 7 de outubro de 2025, que estabeleceu os princípios, as diretrizes e os objetivos do Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil 2025–2035. Entre os princípios definidos estão a compreensão e identificação dos riscos, o fortalecimento da governança, o investimento na redução de riscos de desastres e a construção de uma cultura de resiliência.
Entre as diretrizes aparece expressamente a necessidade de gestão orçamentária e financeira eficiente, orientada pelo planejamento e pela priorização de recursos destinados à gestão de riscos e desastres. Além disso, um dos objetivos do Plano é salvaguardar e ampliar a estrutura de financiamento nacional para essa agenda.
Há, portanto, uma evolução importante no marco institucional brasileiro. O ponto decisivo passa a ser a tradução dessas diretrizes em capacidade concreta, contínua e territorializada, de modo que o financiamento não seja percebido apenas quando a emergência já está instalada.
💡 Decisão estratégica
Mais importante do que saber apenas quanto se gasta é compreender quando se gasta. Uma estrutura de financiamento madura precisa manter recursos, planejamento e capacidade institucional ativos mesmo na ausência de sirenes, imagens de inundação e pressões imediatas do noticiário.
❗ Quando gastamos importa tanto quanto quanto gastamos
Os R$ 520 milhões mobilizados em 2025 foram importantes. Para famílias atingidas, serviços interrompidos e infraestruturas danificadas, recursos para resposta e recuperação são indispensáveis. Justamente por isso, o episódio oferece uma oportunidade relevante de reflexão sobre o desenho mais amplo da política pública.
Não basta conhecer a capacidade do país de liberar verbas depois de um desastre. É igualmente necessário saber quanto se investe de forma sistemática para identificar riscos, reduzir vulnerabilidades, preparar comunidades, capacitar equipes, estruturar Defesas Civis, monitorar ameaças, planejar cidades e impedir que situações conhecidas continuem produzindo perdas evitáveis.
O recurso destinado à resposta é visível porque chega quando os danos já apareceram. O investimento preventivo bem-sucedido é menos perceptível: a encosta não desliza, a casa não inunda, a ponte continua funcionando, a evacuação ocorre antes do impacto e o serviço não é interrompido. Mas é justamente nessa aparente invisibilidade que pode residir uma das melhores medidas de sucesso de uma política pública de proteção e defesa civil.
❓ Pergunta final
Se o país já demonstrou capacidade de abrir crédito extraordinário quando a emergência exige, como transformar essa mesma capacidade financeira e institucional em investimento contínuo para reduzir riscos antes que os desastres se repitam?
👤 Sobre o autor
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza
Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. É engenheiro civil pela UFJF, mestre e doutor em Engenharia Civil pela UFF, com especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Desenvolve atividades de pesquisa e atuação prática com foco em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e estratégias de redução de riscos de desastres, articulando formação técnica, planejamento territorial e fortalecimento institucional da proteção e defesa civil.
🔗 Fontes de referência
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 167.
- BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil — PNPDEC e dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil — SINPDEC.
- BRASIL. Lei nº 15.200, de 9 de setembro de 2025. Abre crédito extraordinário em favor do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional no valor de R$ 520 milhões.
- BRASIL. Decreto nº 12.652, de 7 de outubro de 2025. Estabelece os princípios, as diretrizes e os objetivos do Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil.
- CÂMARA DOS DEPUTADOS. Câmara aprova MP que libera R$ 520 milhões para ações de defesa civil. Agência Câmara, 1º jul. 2025.
- CONGRESSO NACIONAL. Medida Provisória nº 1.299, de 2025. Crédito extraordinário — despesas em ações de proteção e defesa civil.
- SENADO FEDERAL. CMO aprova MP de R$ 520 milhões para ações emergenciais de defesa civil. Agência Senado, 12 jun. 2025.