GESTÃO PÚBLICA | CONTRATAÇÕES EM SITUAÇÕES DE DESASTRE
Quando um município atingido por um desastre depende de recursos extraordinários provenientes de outra esfera governamental, a urgência pode estabelecer uma relação institucional assimétrica. Nesse contexto, é necessário examinar não apenas a legalidade e o preço da contratação emergencial, mas também a autonomia efetiva do gestor local na escolha de fornecedores e soluções.
📝 Nota editorial
A reflexão apresentada neste artigo parte de uma experiência relatada em ambiente de formação profissional. O episódio é utilizado exclusivamente como ponto de partida para uma discussão sobre governança, autonomia administrativa, transparência e integridade, não permitindo afirmar a existência de irregularidade nem generalizar a situação descrita.
📌 Em síntese
Desastres podem colocar municípios em situação de forte dependência financeira e institucional justamente quando precisam tomar decisões rápidas sobre obras, serviços e aquisições. Se o apoio financeiro vier acompanhado de influência sobre quem deverá executar determinada contratação, surge uma questão relevante de governança: até que ponto permanece preservada a autonomia decisória do ente beneficiário? O problema não exige presumir corrupção. Exige reconhecer que relações assimétricas de poder podem produzir constrangimentos implícitos. Por isso, planejamento prévio, rastreabilidade das decisões, justificativas técnicas, pesquisa de preços, transparência e clareza quanto à origem da escolha do contratado constituem salvaguardas essenciais tanto para o interesse público quanto para a proteção do gestor municipal.
🏛️ A assimetria entre quem precisa e quem pode oferecer o recurso
Há uma dimensão menos discutida das contratações realizadas durante desastres: a assimetria existente entre o ente público que necessita urgentemente de recursos e aquele que possui capacidade financeira ou institucional para disponibilizá-los.
Uma experiência relatada em ambiente de formação profissional ajuda a ilustrar essa questão. Durante uma das turmas do curso de Gestão Pública voltado à proteção e defesa civil, um dos participantes, ao compartilhar sua experiência profissional, descreveu uma situação vivenciada por seu município após uma grave adversidade.
Segundo seu relato, diante da urgência e da insuficiência dos recursos locais, os gestores municipais recorreram a instâncias superiores em busca de apoio. A ajuda financeira necessária foi disponibilizada, mas, juntamente com ela, teria surgido também uma indicação relacionada à execução daquilo que seria contratado.
Não cabe, a partir de um relato dessa natureza, afirmar a ocorrência de irregularidade, tampouco generalizar uma experiência particular. O episódio, entretanto, suscita uma questão importante sobre governança pública em situações de emergência.
“Um município atingido por um desastre não negocia necessariamente em condições institucionais ordinárias.”
⚠️ A urgência altera as relações institucionais
Os gestores municipais podem estar simultaneamente administrando pessoas desalojadas, infraestrutura danificada, interrupção de serviços essenciais, pressão política, demandas da população e escassez de recursos. Quando dependem de transferências ou apoio de outra esfera governamental para responder à crise, estabelece-se inevitavelmente uma relação assimétrica: de um lado está quem necessita urgentemente do recurso; de outro, quem possui capacidade para disponibilizá-lo.
É justamente nesse ambiente que uma simples “indicação” merece atenção.
Uma indicação pode assumir diferentes significados. Pode representar apenas o compartilhamento legítimo de informações sobre fornecedores que já possuem experiência em determinada atividade, uma tentativa de agilizar contatos ou até uma forma de cooperação técnica entre entes públicos. Mas também pode ultrapassar essa fronteira e converter-se, explícita ou implicitamente, em direcionamento.
A diferença entre essas situações é fundamental.
🚨 O ponto crítico da autonomia decisória
Se o ente que disponibiliza os recursos também influencia a definição de quem deverá fornecer determinado bem ou executar determinado serviço, surge uma questão que merece ser enfrentada pelos mecanismos de governança e controle: até que ponto o município permanece efetivamente livre para realizar a escolha administrativa que a legislação atribui a seus próprios gestores?
🧭 O constrangimento institucional pode ser implícito
A questão torna-se ainda mais delicada porque dificilmente essa influência precisaria assumir a forma de uma ordem expressa.
Em uma situação de calamidade, a dependência financeira pode produzir uma espécie de constrangimento institucional implícito. O gestor municipal pode compreender que contrariar uma orientação recebida de quem acaba de viabilizar recursos essenciais significa criar dificuldades justamente quando sua população mais necessita de auxílio.
Não é necessário presumir corrupção para reconhecer esse risco.
Trata-se de compreender que situações extraordinárias alteram as relações de poder entre instituições e podem reduzir, na prática, a autonomia decisória daquele que se encontra em situação de maior vulnerabilidade.
“Não é necessário presumir corrupção para reconhecer que a dependência financeira pode produzir constrangimentos institucionais e reduzir, na prática, a autonomia de decisão.”
🔎 Fiscalizar também significa reconstruir como a decisão foi tomada
Essa reflexão acrescenta outra dimensão ao problema da contratação emergencial.
A preocupação não deveria estar apenas em verificar se havia emergência suficiente para justificar a contratação direta ou se o preço contratado era compatível com o mercado. Também importa conhecer como ocorreu a escolha do contratado, quem participou dessa escolha e quais influências externas incidiram sobre a decisão.
A Lei nº 14.133/2021 exige que o processo de contratação direta contenha, entre outros elementos, a razão da escolha do contratado e a justificativa de preço. Essas exigências tornam-se especialmente relevantes em circunstâncias como essa.
A documentação não deveria existir apenas para cumprir uma formalidade processual. Ela deveria permitir reconstruir posteriormente a lógica da decisão administrativa.
📋 Perguntas que a governança deveria conseguir responder
Por que aquela empresa foi escolhida?
Quais outras possibilidades existiam?
Quem identificou o fornecedor?
Houve pesquisa de preços?
A Administração já conhecia aquela empresa?
A indicação partiu de algum agente externo?
Se houve uma recomendação, ela teve caráter meramente informativo ou condicionou, direta ou indiretamente, a disponibilização do recurso?
Essas perguntas não pressupõem irregularidade. São perguntas de governança.
🛡️ Planejamento prévio também significa autonomia
Essas questões talvez revelem uma fragilidade adicional do modelo baseado excessivamente na reação: quanto menos preparado estiver o município antes do desastre, maior poderá ser sua dependência de decisões, estruturas, fornecedores e soluções apresentados por terceiros durante a crise.
O planejamento prévio, portanto, possui também uma dimensão de autonomia institucional.
Um município que previamente conhece suas necessidades, possui especificações técnicas, referências de preços, procedimentos estabelecidos, fornecedores potenciais mapeados dentro dos limites legais e equipes capacitadas encontra-se em posição muito diferente daquele que precisa decidir tudo depois que o desastre já aconteceu.
No primeiro caso, o recurso extraordinário complementa uma capacidade previamente organizada.
No segundo, o recurso pode chegar juntamente com a solução, com o modelo de execução e, eventualmente, até com a sugestão de quem deverá executá-la.
💡 Capacidade institucional antes da emergência
Conhecer previamente necessidades, elaborar especificações técnicas, dispor de referências de preços, estabelecer procedimentos, mapear fornecedores potenciais dentro dos limites legais e capacitar equipes não serve apenas para tornar a resposta mais rápida. Essas medidas ampliam a capacidade do município de receber recursos extraordinários sem abrir mão da autonomia técnica e administrativa sobre a forma de utilizá-los.
🔗 Prevenção, integridade e contratação pública se encontram
É nesse ponto que prevenção, planejamento das contratações, integridade e redução do risco de desastres se encontram.
A emergência exige rapidez.
Mas, justamente porque a rapidez reduz algumas das salvaguardas proporcionadas pelo procedimento competitivo ordinário, ela exige que outras salvaguardas sejam fortalecidas: transparência, rastreabilidade das decisões, justificativa técnica, demonstração de preços e clareza sobre a origem da escolha do contratado.
📊 O que precisa ser rastreável
Em contratações realizadas sob condições extraordinárias, a governança precisa permitir a reconstrução da cadeia decisória: a necessidade identificada, as especificações utilizadas, as alternativas consideradas, a formação do preço, a origem dos possíveis fornecedores, os agentes que participaram da decisão e as razões técnicas e administrativas que conduziram à escolha final.
👤 Transparência também protege o gestor local
A proteção do gestor municipal também depende dessas salvaguardas.
Registrar tecnicamente por que determinada empresa foi escolhida, quais alternativas foram consideradas e como se chegou àquela decisão não serve apenas para permitir futura fiscalização. Serve também para proteger o agente público local contra pressões externas e permitir que ele demonstre que sua decisão foi orientada pelo interesse público.
“Quanto maior a excepcionalidade do procedimento, maior deve ser a capacidade de demonstrar como, por que e por quem a decisão administrativa foi construída.”
⚖️ A pergunta que precisa integrar o controle
Nesse sentido, talvez exista mais uma pergunta a ser acrescentada à fiscalização das contratações realizadas durante desastres.
Não basta examinar somente a existência da emergência, a compatibilidade do preço ou a formalização documental do procedimento. Também é relevante verificar se a decisão sobre como aplicar os recursos permaneceu efetivamente sob responsabilidade do ente competente e se eventuais recomendações externas foram claramente identificadas e tratadas como informações, e não como condicionantes implícitas.
❓ Pergunta final
Quando o recurso emergencial chegou ao município, chegou apenas o recurso — ou chegou também a decisão sobre como e com quem ele deveria ser utilizado?
A pergunta é desconfortável. Mas justamente por isso merece ser feita.
👤 Sobre o autor
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza
Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da UFJF
Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela Universidade Federal Fluminense (UFF), possui especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Atua no ensino, na formação profissional e na pesquisa aplicada, com foco em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, articulando conhecimentos técnicos de engenharia às questões de planejamento, gestão pública, prevenção e fortalecimento das capacidades institucionais.