A COBRADE precisa evoluir? Do CODAR aos novos paradigmas de compreensão do risco

🏛️ Uma classificação importante, mas historicamente situada

Há instrumentos administrativos que se tornam tão presentes na rotina institucional que sua própria arquitetura deixa de ser questionada. A Classificação e Codificação Brasileira de Desastres — COBRADE — ocupa esse lugar na Proteção e Defesa Civil brasileira. Seus códigos aparecem em registros de ocorrências, planos de contingência, processos administrativos relativos a situações de emergência e estados de calamidade pública, além do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres — S2iD.

Esse uso disseminado mostra que a COBRADE não deve ser tratada como erro ou fracasso. Ao contrário, ela estabeleceu uma linguagem comum para um sistema nacional composto por milhares de municípios, 26 estados, Distrito Federal e União. O problema analítico mais produtivo não é perguntar se a COBRADE “está errada”, mas se uma classificação concebida em 2012 ainda é suficiente para representar a forma como, em 2026, compreendemos perigos, riscos e desastres.

A resposta sugerida é cautelosa, porém firme: provavelmente não. E essa hipótese se sustenta por uma razão histórica simples. A COBRADE não surgiu em um vazio institucional. Antes dela houve o CODAR, e a própria substituição de um sistema por outro demonstra que classificações não são definitivas. Elas refletem o conhecimento disponível, as necessidades administrativas, a linguagem técnica e os referenciais internacionais de seu tempo.

📚 Antes da COBRADE, havia o CODAR

Durante muitos anos, o Sistema Nacional de Defesa Civil utilizou a Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos — CODAR. Há referências à sua publicação técnica pela Secretaria de Defesa Civil ainda no início da década de 1990, e sua incorporação à Política Nacional de Defesa Civil foi formalmente estabelecida pela Resolução nº 2 do Conselho Nacional de Defesa Civil — CONDEC, de 12 de dezembro de 1994. A política incluía um anexo específico denominado “Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos”.

O próprio nome do instrumento é revelador. Ele não se limitava ao desastre já consumado, mas explicitava também ameaças e riscos. Isso não autoriza anacronismos nem permite afirmar que a concepção de risco dos anos 1990 era equivalente à atual. Ainda assim, mostra que a arquitetura terminológica daquele sistema ultrapassava o registro do evento materializado.

A organização doutrinária vinculada ao CODAR trabalhava com três grandes conjuntos: desastres naturais, desastres humanos — depois também chamados antropogênicos — e desastres mistos. Entre os humanos, figuravam eventos de natureza tecnológica, social e biológica. Essa estrutura histórica permanece documentada em registros oficiais da Defesa Civil.

🔄 Do CODAR à COBRADE: uma mudança de arquitetura

Em 2012, ocorreu uma transformação mais profunda. A COBRADE substituiu o CODAR em um contexto de reorganização da política brasileira de Proteção e Defesa Civil e de busca por maior compatibilidade internacional. A classificação nacional passou a se aproximar da estrutura utilizada pelo EM-DAT, base internacional mantida pelo Centre for Research on the Epidemiology of Disasters — CRED.

A alteração não foi apenas nominal. O CODAR distinguia desastres naturais, humanos e mistos. A COBRADE passou a organizar os desastres em duas categorias principais: naturais e tecnológicos. Na documentação oficial do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, os primeiros são subdivididos em geológicos, hidrológicos, meteorológicos, climatológicos e biológicos, enquanto os tecnológicos abrangem diferentes grupos relacionados, entre outros, a substâncias perigosas, incêndios urbanos, obras civis e transportes. Segundo a mesma fonte, a COBRADE possui atualmente 65 tipos ou subtipos.

Há, portanto, uma mudança conceitual relevante: o objeto explicitado pelo nome da classificação se estreitou. Passou-se da Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos para a Classificação e Codificação Brasileira de Desastres. Isso ocorreu justamente quando o debate internacional começava a deslocar seu eixo da centralidade do desastre para a centralidade do risco de desastre.

📊 De 157 tipologias para 65: simplificação ou perda de informação?

A comparação entre CODAR e COBRADE passou a ser examinada mais sistematicamente pela literatura científica brasileira. Em 2025, Eduardo Gomes Pinheiro, Murilo Noli da Fonseca e Karin Linete Hornes publicaram estudo dedicado especificamente a essa transição. Segundo os autores, o CODAR reunia 157 tipologias, enquanto a COBRADE passou a trabalhar com 65, o que representa redução de 92 classificações.

Os próprios pesquisadores registram ressalva importante: parte dessa redução quantitativa pode ser compensada qualitativamente pela reorganização da estrutura. Logo, não seria tecnicamente correto concluir, de modo simplista, que uma classificação é superior apenas por possuir maior número de códigos.

Ainda assim, o estudo identifica questão substantiva: certas tipologias existentes no CODAR deixaram de encontrar correspondência satisfatória na COBRADE, o que pode gerar dificuldades de enquadramento e registro. A discussão deixa de ser apenas terminológica e passa a envolver a qualidade dos dados de desastres. O que não é adequadamente classificado tende a ser mal registrado; o que é mal registrado tende a ser mal medido; e o que é mal medido tende a influenciar de maneira imperfeita o planejamento, os investimentos, a pesquisa e as políticas públicas.

✅ A COBRADE foi um avanço — e isso importa

A contextualização histórica exige equilíbrio. A substituição do CODAR não ocorreu sem fundamento. A Defesa Civil Nacional explica que a COBRADE resultou de um processo de nivelamento da classificação brasileira com codificações internacionais, buscando ao mesmo tempo preservar especificidades dos eventos observados no Brasil e dialogar com referenciais externos. O próprio governo federal considera essa padronização um avanço para a atuação dos órgãos de Proteção e Defesa Civil.

Essa avaliação é consistente. Uma classificação nacional precisa permitir comparabilidade e não pode permanecer completamente desconectada da forma como os dados circulam no plano internacional. Mas exatamente por essa razão surge um argumento decisivo a favor de uma atualização: se a COBRADE nasceu para acompanhar a evolução internacional, voltar a acompanhá-la agora não seria negar sua origem, e sim ser coerente com ela.

🌍 O EM-DAT também mudou depois de 2012

Esse ponto é central. A referência internacional que ajudou a inspirar a COBRADE não permaneceu estática. Em 2014, a classificação desenvolvida pelo Integrated Research on Disaster Risk — IRDR, intitulada Peril Classification and Hazard Glossary, tornou-se referência importante para a classificação dos perigos utilizados pelo EM-DAT. Em setembro de 2023, sua árvore classificatória foi novamente modificada e simplificada.

A própria documentação do CRED não apenas explica as alterações, como mantém mecanismos de correspondência entre classificações antigas e novas. Além disso, em março de 2023, o CRED discutiu formalmente os Hazard Information Profiles — HIPs — em seu grupo científico e tecnológico e passou a trabalhar em um roteiro para tornar a classificação do EM-DAT interoperável com essa nova referência.

A palavra decisiva aqui é interoperabilidade. Não se trata de substituição automática, mas de capacidade de diálogo entre sistemas distintos. Esse talvez seja precisamente o caminho mais promissor para o contexto brasileiro.

🧭 Mudou também a compreensão do que é um desastre

Outra transformação relevante diz respeito ao próprio conceito de desastre. A COBRADE ainda emprega oficialmente a categoria “desastres naturais”, mas essa expressão passou a ser fortemente questionada por organismos internacionais e pela literatura especializada. A UNDRR diferencia explicitamente perigo e desastre: o perigo pode decorrer de fenômenos naturais, mas o desastre resulta da interação entre eventos perigosos e condições de exposição, vulnerabilidade e capacidade presentes em uma comunidade ou sociedade.

É nesse contexto que a campanha institucional #NoNaturalDisasters sustenta formulação direta: perigos podem ser naturais; desastres, não. Isso não significa eliminar de imediato a expressão dos documentos administrativos brasileiros, sobretudo quando ela integra nomenclaturas oficiais. Significa, porém, reconhecer uma tensão conceitual real entre a terminologia da classificação administrativa e a compreensão contemporânea da redução do risco de desastres.

Essa tensão se intensifica quando observamos o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015–2030. Sua primeira prioridade não é classificar desastres, mas compreender o risco de desastres, considerando vulnerabilidade, capacidade, exposição de pessoas e ativos, características dos perigos e ambiente.

🌐 O risco não cabe mais em uma única caixa

A gestão contemporânea não lida apenas com eventos isolados. Uma chuva extrema pode elevar rapidamente o nível de um curso d’água, provocar inundação, saturar o solo, desencadear movimentos de massa, romper uma tubulação com produto perigoso, contaminar o rio, interromper a captação de água e afetar hospitais, escolas, residências e atividades econômicas. Embora seja possível selecionar um código principal para fins administrativos, o problema substantivo não se reduz a esse enquadramento.

Nessa situação, há perigo desencadeador, perigo secundário, infraestrutura afetada, novo perigo produzido, interrupção de serviço essencial, ampliação de vulnerabilidades e multiplicação de impactos. É justamente nesse ponto que se tornam relevantes as discussões sobre multi-hazard, riscos compostos, riscos em cascata e riscos sistêmicos.

Classificações hierárquicas continuam úteis, sobretudo em contextos administrativos. Contudo, a realidade territorial e infraestrutural frequentemente se apresenta como rede de interdependências, e não como sequência linear de categorias estanques.

🧪 Chegamos aos HIPs

Nesse cenário, ganham destaque os Hazard Information Profiles — HIPs, desenvolvidos pela UNDRR em conjunto com o International Science Council — ISC. A mudança conceitual é relevante: os HIPs não se apresentam simplesmente como mais uma lista de “tipos de desastre”, mas como uma estrutura voltada ao hazard, isto é, ao perigo.

A versão de 2021 reuniu mais de 300 perfis. Em 2025, UNDRR e ISC publicaram nova versão com 281 perigos distribuídos em oito grandes tipos: hidrológicos e meteorológicos; extraterrestres; geológicos; ambientais; químicos; biológicos; tecnológicos; e societais. A revisão envolveu centenas de autores e revisores, incorporando novas informações científicas, contexto multirriscos, elementos de monitoramento e um sistema aberto de numeração.

Esse último aspecto merece destaque. A classificação foi concebida já admitindo sua própria transitoriedade, isto é, reconhecendo que novos conhecimentos, ameaças e necessidades poderão surgir. Em outras palavras, trata-se de uma arquitetura feita para evoluir.

🧱 CODAR, COBRADE e HIPs contam uma mesma história

Quando essas referências são colocadas em perspectiva, aparece um movimento maior do que a mera sucessão de códigos. O CODAR, nos anos 1990, procurava organizar uma ampla diversidade de desastres, ameaças e riscos em categorias naturais, humanas e mistas. A COBRADE, em 2012, simplificou e reorganizou a estrutura para alinhar o Brasil a referenciais internacionais, concentrando-se em desastres classificados fundamentalmente como naturais ou tecnológicos.

Em 2015, o Marco de Sendai deslocou de forma ainda mais clara o centro da política pública para a compreensão do risco de desastres. Depois, os HIPs, em 2021 e 2025, consolidaram uma estrutura mais ampla para caracterização de perigos, inclusive em contextos multirriscos, sistêmicos e sujeitos a atualização permanente.

A conclusão sugerida por essa trajetória é que talvez a próxima etapa brasileira não seja apenas uma “COBRADE 2.0” com mais códigos, mas a discussão de uma arquitetura diferente, capaz de relacionar melhor perigo, evento, vulnerabilidade, exposição, capacidade, desastre e impacto.

⚖️ O que não está sendo proposto

Temos duas cautelas importantes. A primeira é que reconhecer elementos úteis no CODAR não significa defender sua restauração. A terminologia mudou, a ciência avançou, as instituições se transformaram, as bases de dados se tornaram mais complexas e o próprio conceito de risco foi refinado. Nostalgia não substitui análise técnica.

A segunda cautela é que também não se propõe substituir integralmente a COBRADE pelos HIPs. As duas estruturas têm finalidades diferentes. A COBRADE tornou-se infraestrutura administrativa brasileira, articulada a sistemas, formulários, procedimentos, séries históricas, planos e registros oficiais. Já os HIPs possuem finalidade científica e informacional mais ampla sobre perigos.

Eliminar a COBRADE e importar automaticamente os 281 HIPs criaria problemas administrativos, históricos e possivelmente conceituais. Por isso, o caminho apontado como mais interessante é o da interoperabilidade, tal como o próprio CRED vem discutindo para o EM-DAT.

🛠️ Uma possível COBRADE evoluída (COBRADE 2.0)

Uma futura estrutura brasileira poderia preservar o legado administrativo da COBRADE e, simultaneamente, incorporar avanços conceituais e informacionais ocorridos desde 2012. Em vez de se limitar a uma lista ampliada de códigos, ela poderia organizar pelo menos seis dimensões relacionadas.

A primeira dimensão seria o perigo: qual processo, fenômeno ou atividade tem potencial para produzir danos, com possibilidade de correspondência com os HIPs. A segunda seria o evento perigoso: se o perigo efetivamente se manifestou, quando, onde e com qual magnitude, duração ou intensidade. A terceira trataria das relações multirriscos: se um perigo desencadeou outro, se ocorreram simultaneamente ou se produziram efeitos em cascata, inclusive em interações entre processos naturais e tecnológicos.

A quarta dimensão reuniria as condições de risco, incorporando exposição, vulnerabilidades e capacidades existentes. A quinta seria o desastre propriamente dito, preservando a função administrativa essencial de reconhecer a ruptura grave no funcionamento de uma comunidade ou sociedade. A sexta contemplaria os impactos, incluindo danos humanos, materiais, ambientais, econômicos, sociais e funcionais, bem como a afetação de serviços essenciais.

Com isso, a classificação deixaria de servir apenas para nomear ocorrências e passaria a representar relações, encadeamentos e condições estruturais do risco.

🗂️ Evoluir sem destruir a série histórica

Qualquer atualização da classificação brasileira precisaria respeitar um princípio básico: não perder o passado. Uma mudança abrupta, sem tabelas de correspondência e sem preservação das séries históricas, comprometeria comparações temporais, análises retrospectivas e a utilidade administrativa dos dados acumulados.

Por isso, uma eventual revisão deveria manter correspondências formais entre CODAR, COBRADE atual, uma nova classificação e os HIPs, inclusive registrando situações em que a equivalência não seja de um para um. Esse cuidado já aparece na prática do próprio EM-DAT, que preserva mecanismos de correspondência quando revisa sua árvore classificatória.

A tecnologia atual torna esse processo mais viável do que em 1994 ou mesmo em 2012. Um banco de dados não precisa guardar somente um código isolado; ele pode armazenar relacionamentos, equivalências e enquadramentos simultâneos. Assim, evoluir a classificação não significaria apagar registros anteriores, mas ampliar sua inteligibilidade.

🎯 Talvez a principal mudança seja deixar de começar pelo desastre

Ao observar a trajetória CODAR → COBRADE → HIPs, percebe-se não apenas uma alteração de terminologia, mas uma disputa silenciosa sobre qual objeto deve ocupar o centro da classificação. No CODAR, estavam explicitamente presentes desastre, ameaça e risco. Na COBRADE, o desastre passou ao centro. Nos HIPs, o foco recai sobre o perigo. No Marco de Sendai, o centro da política pública é o risco.

Essa trajetória leva a uma pergunta incômoda, mas necessária: uma política pública orientada à redução do risco deve ter como principal classificação apenas uma classificação de desastres? O texto não pretende responder de forma definitiva, mas sustenta que a pergunta precisa ser formulada.

Durante muito tempo, as instituições foram estruturadas a partir do evento já ocorrido: classificava-se o desastre, registravam-se danos e prejuízos, reconhecia-se a emergência, mobilizavam-se recursos, respondia-se e reconstruía-se. A lógica da redução do risco desloca parte decisiva do trabalho para antes: conhecer, mapear, monitorar, reduzir vulnerabilidades, planejar, comunicar e decidir antes da ruptura. Se essa é a transformação da gestão, talvez os sistemas de informação e as classificações também precisem refletir essa mudança.

📖 O que a história do CODAR ensina sobre a atualização da COBRADE

Talvez o argumento mais forte a favor da atualização da COBRADE esteja em sua própria genealogia. O CODAR foi adequado ao seu tempo, mas deixou de ser considerado suficiente. A COBRADE surgiu para responder a outro momento institucional e a outra referência internacional. Isso ocorreu em 2012.

Depois vieram o Marco de Sendai, a consolidação do debate sobre risco sistêmico, os avanços na abordagem multirriscos, os HIPs, a revisão dos próprios HIPs e mudanças na classificação do EM-DAT. Não parece razoável supor que todo esse desenvolvimento científico e institucional não deva provocar sequer uma reflexão sobre a classificação nacional brasileira.

Isso tampouco constitui crítica injusta aos formuladores da COBRADE. Não faria sentido exigir, em 2012, a antecipação de quatorze anos de transformações conceituais, tecnológicas e institucionais. A questão se coloca no presente porque hoje já conhecemos o que então ainda não estava disponível. Temos outros estudos, outra capacidade computacional, outro referencial internacional e outra compreensão do risco.

Por isso, a pergunta mais relevante deixa de ser se a COBRADE estava correta em 2012. A resposta proposta é afirmativa: ela cumpriu função importante em seu tempo. A questão agora é saber se continua suficiente para o que o país precisa fazer daqui para frente.

👤 Sobre o autor

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza

Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF

Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, possui especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e aplicada concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, articulando pesquisa, formação técnica e reflexão sobre a capacidade institucional necessária à prevenção e à gestão pública do risco.

🔗 Fontes de referência

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• BRASIL. Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. Entenda a diferença entre os tipos de desastres naturais e tecnológicos registrados no Brasil. Brasília: MIDR, 2022. Atualização de 25 jul. 2026.
• BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Instrução Normativa nº 1, de 24 de agosto de 2012. Estabelece procedimentos e critérios relacionados às situações de emergência e estados de calamidade pública e institui a Classificação e Codificação Brasileira de Desastres — COBRADE.
• CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos — CODAR. Brasília: Secretaria de Defesa Civil, década de 1990.
• CASTRO, Antônio Luiz Coimbra de. Glossário de Defesa Civil, Estudos de Riscos e Medicina de Desastres. Brasília: Ministério da Integração Nacional, Secretaria Nacional de Defesa Civil.
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• PINHEIRO, Eduardo Gomes; FONSECA, Murilo Noli da; HORNES, Karin Linete. As deficiências da classificação de riscos e desastres no Brasil e suas implicações. Boletim de Conjuntura (BOCA), v. 22, n. 64, p. 443–472, 2025.
• UNDRR — UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. Definition: Disaster. UNDRR Terminology.
• UNDRR — UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. No Natural Disasters. Campanha institucional #NoNaturalDisasters.
• UNDRR — UNITED NATIONS OFFICE FOR DISASTER RISK REDUCTION. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. Geneva: United Nations, 2015.
• UNDRR; ISC — INTERNATIONAL SCIENCE COUNCIL. Hazard Information Profiles (HIPs): 2025 version. Geneva; Paris: UNDRR; ISC, 2025.