ANÁLISE TÉCNICA | GESTÃO DE RISCOS E PLANEJAMENTO TERRITORIAL
A comparação entre duas referências do Ministério das Cidades mostra como o mapeamento de riscos no Brasil passou de um treinamento operacional para uma abordagem mais complexa, multiescalar, participativa e articulada à adaptação climática.
📌 Em síntese
Entre 2007 e 2026, o mapeamento de riscos no Brasil manteve continuidades importantes, mas amadureceu conceitualmente e tecnologicamente. A obra de 2007 consolidou uma linguagem nacional, difundiu procedimentos e capacitou equipes municipais para identificar e setorizAR áreas de risco com pragmatismo e baixo custo. A publicação de 2026 não rompe com essa base; ela a atualiza ao explicitar a interação entre ameaça, exposição e vulnerabilidade, ampliar os processos analisados, valorizar a participação comunitária, incorporar novas tecnologias e alertar para os limites de escala dos mapas. O deslocamento central está em compreender que mapear não significa emitir sentenças automáticas sobre imóveis ou pessoas, mas produzir informação qualificada para decisões públicas mais responsáveis.
🏛️ Duas obras, uma trajetória institucional
Em 2007, o Ministério das Cidades e o Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo (IPT) publicaram Mapeamento de Riscos em Encostas e Margens de Rios, organizado por Celso Santos Carvalho, Eduardo Soares de Macedo e Agostinho Tadashi Ogura. A obra tornou-se uma das principais referências na formação de equipes municipais e na disseminação de procedimentos de identificação, análise e setorização de áreas de risco no Brasil.
Quase vinte anos depois, o próprio Ministério das Cidades apresenta Mapeamento de Riscos: conceitos e métodos aplicados a processos geológicos e hidrológicos, de Leonardo Andrade de Souza e Rodolfo Baêsso Moura, com participação de especialistas de diferentes instituições brasileiras. A nova publicação assume expressamente sua relação com a anterior e se apresenta como atualização da obra de 2007, incorporando novas abordagens, métodos, técnicas e conceitos desenvolvidos ao longo das últimas décadas.
A leitura comparativa entre as duas publicações revela mais do que uma simples atualização procedimental. Entre 2007 e 2026, mudaram a tecnologia disponível, o arcabouço legal brasileiro, o debate internacional sobre redução do risco de desastres e, sobretudo, a compreensão sobre aquilo que se está representando quando um setor de risco é desenhado em um mapa.
💡 Continuidade com aprendizado
A publicação de 2026 não torna a de 2007 simplesmente obsoleta. A primeira consolidou bases metodológicas e linguagem comum; a segunda revisita essa experiência, incorpora quase duas décadas de aprendizado e responde aos limites revelados pelo uso extensivo daquela metodologia em contextos decisórios diversos.
📚 O problema que existia em 2007
Para compreender a importância da publicação original, é necessário lembrar o contexto em que ela surgiu. O Brasil vivia um processo acelerado de urbanização, acompanhado de profundas desigualdades de acesso à terra urbanizada e à moradia. O texto de 2007 relacionava a precariedade habitacional à ocupação de encostas, margens de rios e outras áreas ambientalmente frágeis, além de reconhecer que ausência de infraestrutura, aterros inadequados, cortes em encostas e outras intervenções ampliavam a vulnerabilidade das populações expostas.
Por isso, seria incorreto caracterizar aquele trabalho como uma abordagem exclusivamente geológica ou puramente tecnocrática. A dimensão social já estava presente, assim como a defesa da articulação do gerenciamento de riscos com políticas de habitação, saneamento e Defesa Civil.
O objetivo era essencialmente pragmático: o país precisava de milhares de técnicos capazes de identificar áreas críticas, reconhecer processos de instabilização, classificar setores e estabelecer prioridades de intervenção. Era necessário construir uma linguagem minimamente comum entre municípios muito distintos, por meio de um método de menor complexidade e baixo custo, aplicável por equipes locais.
“O mapa continua necessário, mas passa a representar apenas uma parte de um problema muito maior.”
🧭 De material de treinamento a referência técnica ampliada
Uma diferença relevante aparece na estrutura das obras. A publicação de 2007 tinha forte caráter didático e operacional. Seus nove capítulos tratavam de gerenciamento de áreas de risco, conceitos básicos, identificação e mapeamento de deslizamentos, roteiro metodológico para encostas e baixadas, enchentes e inundações, sistemas de informações geográficas, medidas estruturais e não estruturais, Plano Preventivo de Defesa Civil e treinamento de campo.
Em 2026, o ponto de partida é distinto. A nova publicação organiza-se em quatro grandes capítulos técnicos: panorama e conceitos básicos; processos hidrológicos; processos erosivos; e movimentos gravitacionais de massa. O escopo se amplia consideravelmente. Além de deslizamentos, enchentes, inundações e solapamentos de margens, passam a ser incorporados alagamentos, enxurradas, erosões lineares, costeiras e fluviomarinhas, terras caídas, rastejos, quedas e rolamentos de blocos, fluxos de detritos, subsidências e colapsos.
Essa ampliação indica que o mapeamento deixa de estar associado a um conjunto relativamente restrito de problemas urbanos recorrentes e passa a integrar uma compreensão mais abrangente dos processos geológicos e hidrológicos capazes de produzir riscos no território.
📊 Ampliação do escopo analítico
A passagem de uma obra mais voltada à capacitação inicial para outra de caráter técnico ampliado demonstra o alargamento do repertório nacional de análise, com maior detalhamento de processos e com leitura menos restrita às situações clássicas de encostas e margens de rios.
⚙️ Da área de risco aos componentes do risco
Uma das mudanças conceituais mais significativas está no tratamento do próprio risco. Em 2007, ele é definido como a relação entre a possibilidade de ocorrência de determinado processo e a magnitude dos danos ou consequências produzidas sobre pessoas, grupos ou comunidades. A vulnerabilidade já aparecia como elemento importante.
Em 2026, a discussão é aprofundada a partir da interação entre três componentes: ameaça, exposição e vulnerabilidade. A ameaça corresponde ao processo físico potencialmente danoso; a exposição representa aquilo que está presente na área atingível; e a vulnerabilidade expressa a fragilidade dos elementos expostos. A publicação também trabalha operacionalmente com conceitos como suscetibilidade, perigo e consequência.
Essa separação não é mera atualização terminológica. Ela obriga a reconhecer que uma encosta potencialmente instável não constitui, isoladamente, um desastre e que uma inundação não pode ser compreendida apenas pela altura da água. É preciso perguntar quem está exposto, o que está exposto, qual a resistência das edificações, que infraestruturas existem, quais capacidades de preparação a população possui e que condições econômicas e sociais ampliam ou reduzem as consequências esperadas.
⚠️ Alerta conceitual
Quando o risco é lido apenas como atributo físico do lugar, corre-se o risco de apagar a dimensão da exposição e da vulnerabilidade. A abordagem de 2026 reforça que o problema decorre da interação entre processos físicos e modos desiguais de produção e ocupação do território.
🏘️ Uma mudança de paradigma: o risco socialmente construído
A obra de 2007 já reconhecia desigualdades urbanas e a vulnerabilidade de populações de baixa renda. A de 2026 avança ao assumir explicitamente que riscos e desastres são socialmente construídos, relacionados a processos de desenvolvimento urbano e territorial desigual, segregador e insustentável.
A diferença é decisiva. Não se trata apenas de constatar que pessoas pobres frequentemente vivem em áreas perigosas, mas de perguntar por que determinados grupos sociais foram historicamente conduzidos para esses espaços e quais decisões urbanas, econômicas e institucionais contribuíram para produzir essa exposição.
Essa leitura modifica a gestão pública. Se o risco fosse exclusivamente natural, a tarefa principal seria identificar fenômenos e afastar pessoas deles. Se o risco é também socialmente produzido, é preciso atuar sobre urbanização, habitação, infraestrutura, drenagem, ordenamento territorial, desigualdades, governança e capacidade institucional.
“Mapear não é condenar, e uma poligonal não substitui a complexidade social e técnica de cada decisão pública.”
📍 R1, R2, R3 e R4: permanência com interpretação mais madura
Uma das marcas da metodologia de 2007 foi a classificação dos setores em quatro níveis: R1 — baixo ou inexistente; R2 — médio; R3 — alto; R4 — muito alto. A classificação era baseada principalmente na interpretação das condições geológico-geotécnicas observadas em campo e na estimativa da probabilidade de ocorrência dos processos.
Essa estrutura permanece em 2026. Entretanto, em diferentes processos, a nova metodologia explicita melhor os componentes mobilizados na classificação. No caso da queda e rolamento de blocos, por exemplo, são utilizados indicadores relacionados à presença de sinais de instabilidade, abrangência do movimento e consequência esperada, com pontuações combinadas para a formação de um índice de risco.
A permanência das classes mostra que o problema nunca esteve simplesmente na existência de R1 a R4, mas em como essas classes são interpretadas e em quais decisões se pretende tomar a partir delas.
⚠️ Ponto de atenção decisório
Classes de risco são instrumentos de priorização e comunicação técnica, mas não devem ser tratadas como equivalentes automáticos a soluções únicas. A qualidade da decisão depende de como se interpreta o setor, sua escala e a finalidade concreta do uso do mapa.
🔎 A maior atualização: a discussão sobre escala
A publicação de 2026 realiza uma autocrítica particularmente relevante ao identificar um problema de escala acumulado desde 2007. Mapeamentos produzidos em escala de planejamento passaram, em certas situações, a ser utilizados para orientar intervenções físicas que exigiriam análises muito mais detalhadas.
A nova obra é explícita ao afirmar que decisões desse tipo podem demandar análise casa a casa. O problema se torna ainda mais sério quando setores classificados como R3 ou R4 são interpretados como se todas as edificações existentes dentro daquele polígono apresentassem exatamente a mesma condição. O documento registra que setores de risco alto ou muito alto chegaram, em alguns casos, a ser associados diretamente à remoção de todos os moradores, sem investigação detalhada ou análise de alternativas.
O aprendizado é decisivo: um mapa de planejamento não é automaticamente um projeto de intervenção, nem uma sentença individual sobre cada imóvel existente na área delimitada. A escala da informação precisa ser compatível com a decisão a ser tomada.
🚨 Uso indevido do mapa
Setores de planejamento não devem ser convertidos, sem mediações técnicas adicionais, em decisões individualizadas sobre permanência, obra ou reassentamento. Para priorizar investimentos, um nível de detalhe pode ser suficiente; para definir o destino de uma residência, a exigência técnica é outra.
🛰️ Da fotografia aérea ao drone
A comparação tecnológica entre as duas obras retrata a evolução do geoprocessamento brasileiro. Em 2007, havia um capítulo específico para explicar o que era um Sistema de Informações Geográficas, com menção a softwares como SPRING, ArcView, ArcInfo e MapInfo, além da necessidade de computador, impressora, scanner, plotter, bases cartográficas, imagens e profissionais especializados.
Em 2026, a discussão já incorpora modelos digitais do terreno, ortofotos, SIG, imagens de satélite de alta resolução, modelagens, vídeos, fotografias e Veículos Aéreos Não Tripulados. O uso de drones é indicado como ferramenta importante para obtenção de imagens oblíquas e zenitais atualizadas, capazes de apoiar a identificação de drenagem, impermeabilização, erosão, assoreamento e outras características do território.
Entretanto, a evolução tecnológica não elimina um elemento antigo e decisivo: o campo continua indispensável.
📷 Imagens e ortofotos
Aumentam a capacidade de leitura territorial e atualizam o diagnóstico visual de áreas urbanas e periurbanas.
🛸 Drones
Apoiam a observação atualizada de drenagens, impermeabilização, erosões e mudanças recentes na ocupação do solo.
🥾 Trabalho de campo
Permanece como etapa insubstituível para confirmar evidências, interpretar processos e qualificar a leitura produzida por sensores e bases geoespaciais.
🤝 Mais tecnologia e, ao mesmo tempo, mais comunidade
Uma das contradições mais interessantes da nova metodologia é que, ao mesmo tempo em que nunca houve tanta tecnologia disponível para observar o território, a publicação de 2026 atribui importância muito maior ao conhecimento produzido pelas próprias comunidades.
O texto incorpora entrevistas, caminhadas diagnósticas, oficinas, cartografia social, mapas impressos e relatos históricos de moradores. As comunidades ajudam a identificar trajetórias da água, áreas historicamente inundadas, rotas de fuga e transformações recentes do território. A participação comunitária já era defendida em 2007, mas em 2026 ganha centralidade metodológica mais explícita e passa a integrar o próprio diagnóstico.
Isso é especialmente importante porque há informações territoriais que dificilmente aparecem em imagens de satélite: até onde uma inundação chegou, onde surgiu uma trinca anos antes, qual drenagem foi aterrada, que enxurrada não entrou em registros oficiais e como determinado caminho é utilizado durante uma emergência. Esses conhecimentos não substituem a técnica, mas tampouco devem ser tratados como saberes de segunda categoria.
🛡️ Participação como capacidade institucional
A incorporação do conhecimento comunitário amplia a qualidade do diagnóstico e fortalece a preparação local. Quando moradores participam da leitura do território, a gestão de riscos ganha memória, capilaridade e maior aderência às dinâmicas concretas do lugar.
📝 Do PMRR ao PCRA
Outro elemento que não poderia aparecer em uma publicação de 2007 é a articulação atual entre diferentes instrumentos de planejamento. A nova obra incorpora a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, a experiência acumulada com os Planos Municipais de Redução de Riscos e os Planos Comunitários de Redução de Riscos e Adaptação Climática.
Os PMRR’s são associados ao diagnóstico e à governança municipal, enquanto os PCRA’s procuram ampliar o protagonismo das comunidades na identificação de riscos, na preparação e na definição de medidas de adaptação. Essa combinação entre escalas representa uma evolução conceitual importante.
A cidade precisa enxergar o conjunto de seus riscos, mas a comunidade precisa enxergar detalhes que desaparecem quando o município é observado em bloco. A gestão contemporânea de riscos precisa aprender a trabalhar simultaneamente nessas escalas.
🌦️ A mudança climática entrou definitivamente no mapa
Em 2007, a preocupação principal estava associada aos problemas históricos de urbanização brasileira e à recorrência de deslizamentos e inundações. Em 2026, a crise climática aparece como elemento estruturante. A nova publicação incorpora referências do IPCC, do Marco de Sendai, da UNDRR e do Plano Clima, além de discutir adaptação climática como parte da gestão territorial.
Essa incorporação altera a maneira de pensar o mapeamento. Já não basta representar apenas aquilo que aconteceu no passado. É necessário considerar que frequência, magnitude e distribuição espacial dos eventos podem se modificar.
Em outras palavras, mapas de risco não podem ser tratados como documentos definitivos. Precisam ser entendidos como instrumentos de gestão sujeitos à revisão, à atualização e à incorporação de novas informações.
🌍 Adaptação climática no planejamento
A entrada da crise climática no debate metodológico reforça que o mapeamento precisa deixar de ser visto como produto estático. O monitoramento e a revisão periódica passam a ser parte da própria política pública.
🏙️ O município continua sendo o grande desafio
Apesar de todas essas evoluções, um problema atravessa as duas publicações: a política de redução de riscos se materializa, em grande parte, no território municipal. E justamente os municípios apresentam enormes diferenças de capacidade técnica, econômica e administrativa.
A publicação de 2007 buscava responder a essa condição por meio de um método simples, de baixo custo e aplicável por equipes locais. A de 2026 reconhece novamente essa fragilidade e destaca a necessidade de articulação entre diferentes níveis de governo e de compartilhamento de recursos humanos, técnicos, materiais e logísticos.
A questão permanece atual: não adianta dispor de metodologia sofisticada se a Defesa Civil possui equipe insuficiente; não adianta produzir ortofotos com altíssima resolução se ninguém atualiza o cadastro; não adianta classificar corretamente um setor se a informação não chega ao planejamento urbano; e não adianta mapear a vulnerabilidade se o orçamento municipal não incorpora as intervenções necessárias. A qualidade do mapa é condição necessária, mas não suficiente.
🏛️ Lacuna de implementação
O principal gargalo não está apenas na produção do conhecimento técnico, mas em sua conversão em política pública local, com equipes, rotinas administrativas, integração intersetorial e recursos compatíveis com a complexidade das intervenções necessárias.
✅ Continuidade, aprendizado e maturidade
A comparação entre as duas publicações não autoriza uma oposição simplificadora entre uma metodologia “antiga e errada” e outra “nova e correta”. A obra de 2007 teve papel extraordinário na institucionalização do mapeamento de riscos no Brasil. Ela ajudou municípios a reconhecer problemas ainda pouco sistematizados, criou linguagem comum, formou técnicos, disseminou procedimentos e contribuiu para inserir prevenção e gerenciamento de áreas de risco na agenda urbana brasileira.
A publicação de 2026 só pode avançar porque existe essa trajetória anterior. Sua relevância está também na maturidade institucional de reconhecer os limites produzidos pela utilização de um método. A nova obra preserva elementos fundamentais — campo, setorização, classificação de risco e leitura técnica do território —, mas amplia a análise para incorporar exposição, vulnerabilidade, participação comunitária, adaptação climática, novas tecnologias, diferentes processos e maior cuidado com a escala das decisões.
Talvez o melhor resumo desses quase vinte anos seja este: em 2007, o grande desafio era ensinar os municípios brasileiros a identificar e mapear suas áreas de risco; em 2026, o desafio é compreender o que esse mapa efetivamente significa, reconhecer seus limites e transformá-lo em decisões capazes de reduzir riscos sem simplificar a complexidade do território e das pessoas que vivem nele.
❓ Pergunta final
Se hoje sabemos que mapear não é condenar e que uma classe de risco não substitui investigação detalhada, os municípios brasileiros estão preparados institucionalmente para transformar mapas em decisões públicas mais justas, integradas e tecnicamente proporcionais?
👤 Sobre o autor
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza
Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da UFJF. É engenheiro civil pela Universidade Federal de Juiz de Fora, mestre e doutor em Engenharia Civil pela Universidade Federal Fluminense, com especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e aplicada concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e redução de riscos de desastres, articulando pesquisa, formação técnica e gestão pública.
🔗 Fontes de referência
- BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Periferias. Mapeamento de riscos: conceitos e métodos aplicados a processos geológicos e hidrológicos. Leonardo Andrade de Souza; Rodolfo Baêsso Moura. 1. ed. Brasília, DF: Ministério das Cidades, 2026.
- BRASIL. Ministério das Cidades; INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS DO ESTADO DE SÃO PAULO – IPT. Mapeamento de riscos em encostas e margens de rios. Organização: Celso Santos Carvalho, Eduardo Soares de Macedo e Agostinho Tadashi Ogura. Brasília: Ministério das Cidades; São Paulo: IPT, 2007.