ARTIGO DE ANÁLISE | PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Os dados orçamentários, os prejuízos acumulados e a própria legislação brasileira convergem para a mesma exigência: fortalecer uma Defesa Civil que atue continuamente antes da emergência, e não apenas na reconstrução posterior.
📌 Em síntese
No Brasil, a legislação já estabelece prioridade às ações preventivas de proteção e defesa civil, mas a prática orçamentária e administrativa ainda privilegia resposta e recuperação. Entre 2012 e 2023, a União destinou proporcionalmente muito mais recursos ao pós-desastre do que à prevenção, enquanto os prejuízos econômicos acumulados pelos desastres alcançaram centenas de bilhões de reais. Estudos citados por órgãos nacionais e internacionais indicam que investir antes pode ser significativamente mais eficiente do que reconstruir depois. O desafio, portanto, não é normativo, mas institucional: transformar a prevenção em prioridade permanente de Estado, com coordenação federativa, capacidade técnica e financiamento contínuo.
🏛️ A prioridade da prevenção já está definida
Quando um grande desastre ocorre, a presença da Defesa Civil torna-se imediatamente visível: equipes são mobilizadas, abrigos são organizados, áreas são interditadas, pessoas são resgatadas, donativos são distribuídos e recursos emergenciais começam a ser buscados. Estradas, pontes, escolas, unidades de saúde e moradias danificadas precisam ser recuperadas. Tudo isso é indispensável, mas o problema surge quando essa imagem da atuação posterior ao desastre passa a representar a maior parte do que a sociedade e o próprio poder público entendem como proteção e defesa civil.
Uma política moderna de redução do risco de desastres deveria produzir o efeito inverso: quanto melhor funciona antes do desastre, menor tende a ser a necessidade de uma grande operação depois dele. Isso não significa reduzir a capacidade de resposta, mas acrescentar a ela uma capacidade muito maior de prevenir, mitigar e preparar.
No Brasil, essa mudança não depende da criação de um novo princípio jurídico. A Lei nº 12.608/2012, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), estabelece entre suas diretrizes a prioridade às ações preventivas relacionadas à minimização de desastres. A mesma legislação determina atuação articulada entre União, estados, Distrito Federal e municípios e atribui aos três níveis de governo responsabilidades para desenvolver uma cultura nacional de prevenção. Assim, a questão central não é saber se a prevenção deve ser priorizada. A resposta legal já existe. O desafio é converter essa prioridade normativa em prioridade administrativa, técnica e orçamentária.
⚠️ Ponto de atenção orçamentária
A legislação brasileira prioriza a prevenção, mas a alocação histórica de recursos mostra uma prática ainda concentrada no pós-desastre. A distância entre norma e execução é um dos principais obstáculos para consolidar uma política preventiva.
📊 Os números revelam a predominância da lógica pós-desastre
Um dos dados mais expressivos foi levantado a partir do painel mantido pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Entre 2012 e 2023, foram previstos no orçamento federal R$ 33,75 bilhões para ações de resposta, recuperação e prevenção relacionadas ao programa de Gestão de Riscos e Desastres. Desse total, R$ 21,79 bilhões foram efetivamente pagos pela União ou transferidos para estados e municípios.
A distribuição desses recursos é ainda mais reveladora. Segundo dados divulgados pelo Senado com base no painel do TCU, para cada R$ 1 aplicado em resposta e recuperação, apenas R$ 0,39 foi destinado à prevenção no período analisado. Em outras palavras, historicamente o dinheiro chega com muito mais intensidade depois que o problema já se materializou.
O ano de 2021 ilustra essa diferença de forma clara. Dos aproximadamente R$ 914 milhões pagos naquele exercício para Gestão de Riscos e Desastres, cerca de 19% foram destinados à prevenção, enquanto 81% foram empregados em resposta, recuperação e outras ações. Esse padrão não deve ser interpretado como argumento contra os recursos emergenciais. Quando há pessoas desabrigadas, pontes destruídas, sistemas de abastecimento comprometidos ou comunidades isoladas, responder rapidamente é obrigação do Estado. A questão é outra: quantos desses danos poderiam ter sido evitados ou reduzidos se uma parcela maior do esforço tivesse ocorrido antes?
“Quanto melhor funciona a proteção e defesa civil antes do desastre, menor tende a ser a necessidade de uma grande operação depois dele.”
💸 Prejuízos bilionários ajudam a dimensionar a escala do problema
A Confederação Nacional de Municípios (CNM) estimou que, entre 2013 e 2024, os desastres provocaram R$ 732,2 bilhões em prejuízos no Brasil. Esse valor não representa simplesmente dinheiro gasto pelos governos com Defesa Civil. Trata-se de um conjunto de perdas e prejuízos causados pelos desastres e, por isso, não deve ser comparado diretamente com uma rubrica orçamentária federal. Ainda assim, sua dimensão ajuda a compreender o tamanho econômico do problema.
Um desastre não custa apenas o valor da ponte que precisará ser reconstruída. Há residências destruídas, lavouras perdidas, comércio interrompido, equipamentos públicos danificados, estradas bloqueadas, aulas suspensas, serviços de saúde afetados, empresas paralisadas, famílias deslocadas e perda de renda. Em eventos mais graves, há ainda perdas humanas que não podem ser adequadamente expressas em valores monetários.
Em levantamento anterior, referente ao período de 2013 a 2023, a CNM já apontava R$ 639,4 bilhões em prejuízos, mais de 64 mil decretos municipais relacionados a desastres e mais de cinco milhões de pessoas que tiveram de deixar moradias destruídas ou danificadas. A entidade também registrou, para aquele período, aproximadamente R$ 3 bilhões em repasses federais para ações de gestão de risco e prevenção. Prejuízo econômico e investimento público não são grandezas diretamente comparáveis, mas a justaposição desses números evidencia a diferença de escala entre aquilo que os desastres retiram da sociedade e os recursos historicamente mobilizados de forma antecipada para reduzir riscos.
🚨 Escala das perdas
Os prejuízos medidos pela CNM mostram que os impactos dos desastres ultrapassam a destruição física visível. Eles comprometem renda, serviços públicos, atividade econômica, deslocam famílias e afetam diretamente a vida cotidiana dos municípios.
🛡️ Prevenir custa menos do que reconstruir
A vantagem da prevenção não se limita ao princípio de proteger vidas. Há também uma forte racionalidade econômica. O próprio Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, ao apresentar estudos utilizados na elaboração do Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil, destacou que investimentos em prevenção e redução de riscos podem proporcionar economia de até 15 vezes em comparação aos custos posteriores ao desastre.
Esse dado está alinhado a conclusões internacionais recentes. O Global Assessment Report 2025, do Escritório das Nações Unidas para a Redução do Risco de Desastres (UNDRR), aponta estudos segundo os quais cada US$ 1 investido em redução do risco de desastres pode produzir, em média, retorno de US$ 15 em custos futuros de recuperação evitados. Em infraestrutura, o Banco Mundial encontrou outra relação expressiva: em países de renda baixa e média, cada US$ 1 investido em infraestrutura mais resiliente pode produzir cerca de US$ 4 em benefícios, considerando danos e interrupções evitados.
As metodologias e os universos de análise são distintos, e por isso não existe um único multiplicador que possa ser aplicado indistintamente a qualquer obra ou política pública. O que os estudos demonstram de forma consistente é algo mais importante: investir antes tende a ser significativamente mais eficiente do que pagar repetidamente pelos mesmos danos depois.
💡 O que os estudos convergem em mostrar
Mesmo com métodos diferentes, as referências citadas apontam para uma conclusão comum: a redução do risco de desastres tende a gerar benefícios econômicos e sociais muito superiores ao custo de intervenções feitas apenas depois do impacto.
📌 Indicadores que ajudam a enxergar a inversão necessária
📊 Orçamento federal previsto e executado
Entre 2012 e 2023, a União previu R$ 33,75 bilhões para prevenção, resposta e recuperação no programa analisado pelo TCU, dos quais R$ 21,79 bilhões foram efetivamente pagos ou transferidos.
⚖️ Relação entre resposta e prevenção
Para cada R$ 1 aplicado em resposta e recuperação, apenas R$ 0,39 foi destinado à prevenção no período analisado.
📉 Retrato de 2021
Naquele exercício, aproximadamente 19% dos recursos pagos foram destinados à prevenção, enquanto cerca de 81% ficaram com resposta, recuperação e outras ações.
🏚️ Prejuízos acumulados
Entre 2013 e 2024, os desastres causaram aproximadamente R$ 732,2 bilhões em prejuízos no Brasil, segundo levantamento da CNM.
💰 Economia potencial
Estudos considerados pelo governo federal indicam que investimentos pré-desastre podem proporcionar economias de até 15 vezes frente a custos posteriores.
🧾 O orçamento ainda revela uma cultura de emergência
Há outro aspecto particularmente revelador. Em junho de 2026, ao analisar as contas do governo federal referentes a 2025, o TCU registrou um alerta relacionado à estimativa recorrente das despesas de proteção e defesa civil, que vêm sendo recompostas posteriormente por meio de créditos extraordinários, apesar de apresentarem um padrão histórico que permite algum grau de previsão.
Esse problema ultrapassa governos específicos. Quando uma despesa que se repete ao longo dos anos é sistematicamente financiada como extraordinária, surge o indício de que o desastre continua sendo tratado orçamentariamente como algo essencialmente excepcional, mesmo quando determinados riscos são conhecidos, mapeáveis e recorrentes.
Chuvas intensas voltarão a ocorrer. Períodos de estiagem voltarão a ocorrer. Determinadas bacias voltarão a enfrentar inundações. Encostas conhecidas continuarão suscetíveis a movimentos de massa enquanto as condições de risco permanecerem. Incêndios florestais continuarão constituindo ameaça em períodos críticos. Não é possível prever exatamente quando, onde e com qual intensidade ocorrerá cada evento, mas é possível conhecer riscos, estudar cenários, monitorar ameaças, reduzir vulnerabilidades e preparar previamente instituições e comunidades. Essa é precisamente a diferença entre tentar prever o desastre e fazer gestão do risco de desastre.
📝 Decisão estratégica
Tratar riscos recorrentes como despesas apenas extraordinárias dificulta a consolidação de planejamento, orçamento e capacidade institucional permanentes. A previsibilidade parcial dos eventos exige uma resposta administrativa igualmente contínua.
🏗️ Uma Defesa Civil preventiva vai muito além de obras
É comum associar prevenção exclusivamente a grandes obras de contenção, drenagem, barragens ou outras intervenções estruturais. Em muitos contextos, essas obras são fundamentais, mas a prevenção é mais ampla. Uma política preventiva envolve mapeamento e atualização das áreas de risco, planejamento urbano orientado pelo risco, fiscalização, manutenção de sistemas de drenagem, monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico, sistemas de alerta, planos de contingência, rotas de fuga, preparação de abrigos, simulados, educação para redução de riscos, capacitação de servidores, organização comunitária, proteção de escolas e unidades de saúde, cadastro das populações vulneráveis, comunicação de risco e integração entre instituições.
Algumas dessas medidas exigem grandes investimentos. Outras custam relativamente pouco. E várias dependem mais de continuidade administrativa, conhecimento técnico e organização institucional do que de obras de grande porte. Isso amplia o campo da prevenção e mostra que fortalecer a Defesa Civil antes do desastre também é uma questão de governança.
🎓 Prevenção como capacidade institucional
Mapeamento, monitoramento, planos, simulados, educação e comunicação de risco são componentes centrais de uma política preventiva. Em muitos casos, a principal carência não é apenas financeira, mas de continuidade técnica e administrativa.
🏘️ O município precisa estar preparado antes da emergência
Embora a política de proteção e defesa civil seja necessariamente federativa, o desastre se materializa em um território concreto. É no município que a rua alaga. É no município que a encosta apresenta sinais de instabilidade. É no município que a família precisa ser retirada preventivamente. É no município que a escola pode precisar funcionar como abrigo. É no município que estão os moradores que conhecem a nascente, o córrego, a drenagem, a encosta e a história dos eventos anteriores.
A própria Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil destaca a importância particular do órgão municipal, justamente porque os desastres ocorrem nos municípios, embora a atuação do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil envolva os três níveis de governo. Por isso, uma Coordenadoria ou Secretaria Municipal de Proteção e Defesa Civil não deveria existir apenas para preencher documentos quando ocorre uma emergência. Ela precisa funcionar permanentemente.
Isso significa equipe minimamente estruturada, pessoal capacitado, equipamentos, banco de dados, conhecimento territorial, planos atualizados, comunicação com a população, integração com outras secretarias e capacidade para transformar informações técnicas em decisões preventivas. Defesa Civil municipal não pode ser apenas gestão de desastre. Precisa ser também, e principalmente, gestão de risco.
🌐 Aos estados e à União cabe estruturar a coordenação permanente
Os estados ocupam posição estratégica entre a escala nacional e os municípios. Nessa esfera pode ser estruturado apoio técnico regionalizado, principalmente aos municípios pequenos que dificilmente conseguirão manter isoladamente equipes multidisciplinares de geologia, geotecnia, hidrologia, meteorologia, engenharia, planejamento e gestão de riscos. A escala estadual também permite integrar informações entre municípios vizinhos e tratar problemas que não respeitam limites administrativos, como bacias hidrográficas, incêndios florestais, interrupções viárias e sistemas meteorológicos.
Por isso, uma Defesa Civil estadual preventiva precisa monitorar, articular, capacitar, produzir conhecimento, apoiar tecnicamente os municípios e facilitar ações regionais e interfederativas. Já na esfera federal estão instrumentos que dificilmente poderiam ser mantidos isoladamente pelos demais entes: sistemas nacionais de monitoramento, produção de conhecimento científico, grandes bases de dados, políticas de financiamento, normas, programas nacionais e mecanismos de apoio técnico e financeiro.
Em 2025, o Brasil lançou o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil 2025–2035, estruturado nos cinco eixos de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação e destinado a orientar ações coordenadas entre União, estados e municípios. O plano prevê revisões periódicas ao longo de sua vigência. Sua existência representa uma oportunidade importante, mas um plano preventivo só se materializa quando suas prioridades chegam aos instrumentos de planejamento, aos orçamentos e às políticas setoriais.
Habitação é política de redução de risco. Saneamento é política de redução de risco. Drenagem urbana é política de redução de risco. Planejamento territorial é política de redução de risco. Saúde, educação, meio ambiente, mobilidade, recursos hídricos, infraestrutura e assistência social também precisam incorporar a variável risco. Por isso, a própria PNPDEC determina que proteção e defesa civil seja integrada às demais políticas públicas.
“Defesa Civil municipal não pode ser apenas gestão de desastre. Precisa ser também — e principalmente — gestão de risco.”
📷 A prevenção não produz a mesma fotografia, mas produz mais proteção
Existe ainda um desafio político e cultural. A resposta ao desastre é extremamente visível. É possível fotografar uma ponte reconstruída, caminhões chegando com ajuda humanitária, máquinas retirando escombros ou autoridades visitando uma área atingida. O sucesso da prevenção é diferente. Às vezes, seu resultado é justamente aquilo que não aconteceu.
É a família que não perdeu a casa porque não foi permitido construir naquele local. É a escola que não foi inundada porque a drenagem foi dimensionada adequadamente. É a comunidade retirada algumas horas antes porque recebeu um alerta compreensível e sabia para onde ir. É a encosta que permaneceu estável depois de uma intervenção. É a ponte que continuou funcionando porque foi construída considerando eventos extremos. É a população que reconheceu um sinal de risco e acionou a Defesa Civil antes que houvesse vítimas.
Politicamente, pode ser mais difícil mostrar o valor de um desastre evitado. Economicamente e socialmente, entretanto, ele pode valer muito mais do que uma reconstrução espetacular.
❓ Pergunta final
Se os riscos são conhecidos, recorrentes e economicamente devastadores, por que a prevenção ainda não ocupa, de forma estável, o centro do planejamento e do orçamento público brasileiro?
🔄 Precisamos inverter a pergunta
Depois de cada grande desastre, é inevitável perguntar quanto será necessário para reconstruir. Talvez essa pergunta devesse ser feita com muito mais frequência antes deles: quanto precisamos investir agora para não precisar reconstruir depois?
O Brasil necessita de estruturas de proteção e defesa civil capazes de responder rapidamente às emergências, e sempre necessitará. Mas precisa, sobretudo, de um sistema no qual a grande operação de resposta seja a última barreira de proteção, e não o principal instrumento de política pública. Isso exige continuidade entre mandatos, orçamento permanente, profissionais capacitados, planejamento baseado em risco, ciência, tecnologia, participação comunitária e articulação entre União, estados e municípios.
A Lei nº 12.608/2012 já definiu a direção. O Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil 2025–2035 reforça essa trajetória. A experiência acumulada e os dados econômicos deixam cada vez menos espaço para dúvida. Uma Defesa Civil eficiente não deve ser medida apenas por sua capacidade de chegar rapidamente depois do desastre. Deve ser medida também por quantos danos, perdas e mortes conseguiu evitar antes que ele acontecesse.
Talvez essa seja uma das mudanças mais importantes que ainda precisamos consolidar na gestão pública brasileira: passar de uma cultura que financia a reconstrução para uma cultura que financia a redução do risco; de uma Defesa Civil lembrada durante a tragédia para uma Defesa Civil presente todos os dias.
👤 Sobre o autor
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza
Coordenador da Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF
Prof. Dr. Jordan Henrique de Souza é Coordenador do Curso de Pós-Graduação em Gestão Pública em Proteção e Defesa Civil da UFJF e Professor do Departamento de Transportes e Geotecnia da Universidade Federal de Juiz de Fora. Engenheiro Civil pela UFJF, é Mestre e Doutor em Engenharia Civil pela UFF, com especializações em Engenharia de Segurança do Trabalho e Gestão Pública Municipal. Sua atuação acadêmica e prática concentra-se em geotecnologias, mapeamento de suscetibilidade e estratégias de redução de riscos de desastres.
🔗 Fontes de referência
- BRASIL. Presidência da República. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012 — Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.
- Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. Plano Nacional reforça a necessidade de investimentos em medidas pré-desastres. 2024.
- Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional. Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil 2025–2035 e atualização de suas diretrizes. 2026.
- Tribunal de Contas da União / Agência Senado. Recursos para Gestão de Riscos e Desastres — execução orçamentária federal e comparação entre prevenção, resposta e recuperação.
- Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas do Presidente da República referente ao exercício de 2025. 2026.
- Confederação Nacional de Municípios. Estudos sobre danos e prejuízos causados por desastres no Brasil.
- United Nations Office for Disaster Risk Reduction — UNDRR. Global Assessment Report 2025.
- World Bank / Global Facility for Disaster Reduction and Recovery. Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity.